La privatisation du monde

LA PRIVATISATION DU MONDE

Entrevue avec Dorval Brunelle
Professeur au département de sociologie de l'UQAM, l'auteur co-dirige le Groupe de recherche sur l'intégration continentale

Relations: On parle beaucoup de la ZLEA depuis quelques mois. Vous dites que pour bien en comprendre les enjeux, il faut faire un retour sur l'ALE et l'ALENA. Pourquoi?

Dorval Brunelle : Il y a deux raisons fondamentales. D'abord, la ZLEA ne risque pas de changer grand-chose dans les flux commerciaux entre le Canada et l'Amérique latine. Plus de 87 % de nos échanges se font en direction des États-Unis et autour de 3 % en direction de l'Amérique latine dans son ensemble. Il faut donc s'attarder à la ZLEA pour d'autres raisons. Cela nous oblige à retourner en arrière et à tenter de comprendre pourquoi les Américains ont, au point de départ, voulu négocier un libre-échange d'abord avec le Canada puis avec le Mexique. Par ailleurs, même si la ZLEA ne risque pas de changer grand-chose en termes commerciaux, elle poursuit et approfondit une logique de système mise en place avec l'ALE, en 1989, puis accentuée par l'ALENA, en 1994.

Rel : L'ALE constitue à vos yeux un tournant important dans les accords commerciaux .

D. B. : Il marque en quelque sorte l'émergence d'une nouvelle génération d'accords de libre-échange. Pourquoi? En 1985, lorsqu'ils entament les négociations sur le libre-échange, le Canada et les États-Unis sont déjà les deux partenaires les plus intégrés de l'économie mondiale! Il s'agit alors pour ces deux pays de passer à une phase d'intégration en profondeur, non de rattraper les autres sur l'échelle de l'intégration. Or le Cycle de l'Uruguay, regroupant une centaine de partenaires commerciaux cherchant à lever les barrières au commerce, essentiellement dans les domaines très litigieux des services et de l'investissement, s'annonçait très difficile. Aussi les Américains, sous la présidence de Ronald Reagan, ont-ils décidé d'aller de l'avant sur ces questions avec un partenaire avec lequel ils étaient déjà très intégrés : le Canada.

On comprend l'idée d'une intégration en profondeur en examinant le premier accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis. L'extension de la dimension commerciale dans cet accord est assez étonnante. On y trouve une série de domaines qui ne faisaient pas partie jusque-là des accords de ce type : l'agriculture, les marchés publics, les services, les investissements, etc. Le document de l'ALE est en ce sens un document fondateur, qui inaugure une nouvelle génération d'accords commerciaux, même si le document le plus avancé à cet égard est bien sûr celui de l'ALENA, au point où on en détachera le chapitre 11 pour en faire l'AMI (Accord multilatéral sur les investissements). De la même façon, le chapitre 10, sur les marchés publics, innove en introduisant ce qu'on appelle désormais une approche négative, qui sanctionne le principe du traitement national à tous les marchés publics, dans tous les domaines.

Rel. : Que signifie cette approche négative?

D. B. : Jusque-là, les accords prévoyaient les lieux d'application et les modalités selon lesquelles les normes s'appliquaient. Avec l'approche négative, on innovait en disant que le principe de l'ouverture des marchés publics s'appliquait dans tous les domaines, sauf ceux prévus en annexe. Mais ces domaines exclus ne l'étaient que pour un temps, et une commission était constituée avec pour mandat de poursuive le travail de la négociation. C'est donc dire que l'ALENA ne mettait pas fin à une négociation : elle mettait plutôt en place un mécanisme de négociation permanente, qui en constitue la grande innovation.

Rel. : À la limite, on pourrait donc négocier jusqu'à ce que toutes les normes nationales soient dissoutes?

D. B. : Théoriquement, oui, même s'il existe quand même tout un pouvoir de réglementation, comme celui des municipalités, par exemple. Mais comme la commission de l'ALENA a une obligation de résultat, et que tout est ouvert, au bout d'un certain temps, avec une telle logique, il n'y a plus de normes qui tiennent sur quoi que ce soit.

Regardons la chose d'un peu plus près. On parle beaucoup du chapitre 11 de l'accord, sur les investissements, qui permet à une entreprise de poursuivre directement un gouvernement si elle s'estime lésée par une réglementation qui favoriserait les entreprises nationales. Comme cette contestation se faisait avant de gouvernement à gouvernement, on dit souvent que ce volet de l'accord reflète un changement dans les rapports de forces entre entreprises et gouvernements - en faveur des premières, bien sûr. Cette interprétation, même si elle n'est pas fausse, passe cependant à côté du lien fondamental qui existe entre les chapitres 10 et 11. La véritable nouveauté loge donc ailleurs : si on accorde à la Commission de l'ALENA un pouvoir efficace de déréglementer, il n'est pas étonnant que les entreprises disposent de la prérogative d'attaquer directement les pouvoirs législatifs qui rétabliraient des normes. Le chapitre 11 découle donc logiquement du précédent : il confirme le pouvoir de déréglementation de la Commission, pouvoir qui lui est accordé par les pays signataires du traité.

Rel. : Cela signifie-t-il qu'un tel accord entraîne un déclin de l'État?

D. B. : Ce n'est pas tant du déclin de l'État dont il faut parler que de celui du politique. L'État n'est pas affaibli : l'exécutif se trouve même, au contraire, considérablement renforcé. Il l'est d'abord par la concentration des pouvoirs vers le haut, du niveau local (municipal, scolaire) vers le provincial et vers le fédéral, dans le cas canadien : c'est frappant par exemple dans le cas de l'entente sur l'Union sociale. Mais cette concentration des pouvoirs passe aussi, de façon peut-être plus perverse, dans un déplacement du pouvoir des assemblées législatives vers les cabinets. La commission de l'ALENA ne répond pas au parlement mais directement à l'exécutif : elle a pourtant le mandat de chapeauter le travail d'une trentaine de groupes de négociations dans différents secteurs, tels l'éducation et la santé!

Rel. : Tout cela indique bien qu'on est loin d'une simple mesure de facilitation du commerce.

D. B. : Je crois qu'il y a une profonde méprise au sujet des fonctions de l'ALENA. Bien sûr, la dimension de facilitation du commerce est là. Mais quand on regarde toute l'institutionnalisation qui est mise en place, cela n'a plus grand-chose à voir avec la facilitation du commerce. L'ALE, puis l'ALENA, c'est surtout une nouvelle gouvernance, qui opère à l'ombre de la démocratie et qui enclenche une étonnante concentration de pouvoir de type régalien. Il n'y a plus de compte à rendre devant les assemblées législatives. Les parlementaires et les députés eux-mêmes s'en rendent compte : non seulement la négociation de l'accord leur échappe, mais une fois l'accord signé, toute la mécanique de l'institutionnalisation et de la libéralisation leur échappe. En fait, cette nouvelle génération d'accords prolonge sur le versant externe une libéralisation déjà carrément engagée à l'interne, qu'on appelle joliment, dans le vocabulaire québécois, " l'allégement réglementaire ".

Rel. : En fait, n'est-ce pas la distinction entre l'intérieur et l'extérieur des frontières nationales qui tend à disparaître? Quelles en sont alors les conséquences?

D. B. : Oui, et tout cela se fait à l'instigation des exécutifs. Ce retrait du politique entraîne un déficit démocratique : il n'y a plus de comptes à rendre, on joue le jeu de la privatisation en n'en discutant même plus les termes! Dans ce jeu clandestin, il n'y a aucune représentation citoyenne, et on peut se demander si les exécutifs sont eux-mêmes au courant de ce qui est en train de se produire. La fonction qu'occupe le secret dans cette dynamique n'est d'ailleurs pas anodine. Le privé a en quelque sorte envahi le public. Même si les exécutifs conservent leurs grandes fonctions régaliennes, le mode d'exercice de celles-ci est de plus en plus inspiré par la logique privative, de sorte qu'on a tendance à dire que le gouvernement est faible. Mais il n'est pas faible du tout, c'est lui qui agit comme canal de cette privatisation!

Il y a un prolongement des grandes fonctions gestionnaires de l'État, mais celles-ci se prennent elles-mêmes au piège de la clandestinité. Ce n'est donc pas un hasard si tout le processus post-ALENA se déroule dans le secret. Il n'y a personne qui connaît le processus de l'ALENA! On a l'impression que c'est fini, que tout a été signé en 1994, mais les négociations réelles commencent! On pourrait dire que l'ALENA habilite les exécutifs à négocier clandestinement la privatisation. Il serait donc étonnant que le processus pré-ZLEA soit public. Ce serait contradictoire que l'extension géographique de l'ALENA à la grandeur des Amériques puisse être publique.

Rel. : L'année 1994 est donc une année charnière.

D. B. : Dans cette perspective d'intégration, c'est une année très intéressante. Le 1er janvier 1994, l'ALENA entre en vigueur. En mars est signé l'accord créant l'Organisation mondiale du commerce. En décembre, c'est la convocation du premier Sommet des Amériques, à Miami, où la ZLEA deviendra un morceau central du plan d'action adopté. Mais il ne faut pas non plus oublier que c'est à l'été 1994 qu'est conclu l'Accord de commerce intérieur (ACI) entre le gouvernement canadien et les provinces.

Rel. : On parle rarement de l'ACI. Quand vous le resituez dans ce contexte, il prend pourtant une dimension très importante.

D. B. : Il y a dans l'ALENA un engagement clair des trois signataires de voir à ce que les normes de l'ALENA soient appliquées aux niveaux des États, des provinces et des municipalités. Dans le cas canadien, le gouvernement fédéral a repris en gros l'esprit de l'ALENA pour l'appliquer dans les négociations intérieures. L'ACI est cependant plus ambitieux que l'ALENA : en plus de promouvoir la liberté de circulation des biens, des services et des investissements, allant ainsi à l'encontre des préférences qu'un gouvernement provincial pouvait manifester pour les entreprises locales, il ajoute celle des personnes (des travailleurs), même si l'ALENA prévoit déjà un petit chapitre sur les mouvements des gens d'affaires. Comme avec l'ALENA, des groupes de travail oeuvrent ainsi à la poursuite de la déréglementation ou de l'uniformisation réglementaire dans tous les marchés.

Rel. : C'est sur cette toile de fond qu'apparaît le projet de la ZLEA. Si cet éventuel accord représente peu d'intérêt pour le Canada, d'un point de vue commercial, en quoi approfondit-il la logique déjà mise en place par la série d'accords que vous venez d'évoquer?

D. B. : Pour le comprendre, il faut de nouveau revenir à l'ALENA. Il a été pour les États-Unis l'occasion de créer un mécanisme qui a entraîné des déficits commerciaux croissants. Actuellement, les deux plus grands déficits commerciaux des États-Unis sont vis à vis le Canada et le Mexique. Est-ce à dire que les Américains ne savent pas négocier? Dès novembre 1993, avant l'entrée en vigueur de l'ALENA, le National Security Council proposait la convocation d'un sommet hémisphérique. Dans le mémo présenté au président pour obtenir son approbation à la convocation de ce premier Sommet des Amériques, l'ALENA est présenté comme une victoire. Pourquoi? La Maison-Blanche considère qu'il s'agit d'une victoire sur le Congrès, une façon d'engager une nouvelle gouvernance. Quelle est cette nouvelle gouvernance? C'est un peu ce que j'ai décrit quand j'ai parlé de l'ALENA et de son approche négative. Sauf que l'institutionnalisation d'un accord comme celui de l'ALENA requiert certaines conditions : un pouvoir judiciaire et un État de droit pour faire avancer les prétentions qu'une entreprise peut avoir en matière de protection de l'investissement par exemple.

Rel. : Cela permet de comprendre que la ZLEA puisse parfois être perçue, en Amérique latine, comme un mouvement porteur d'une certaine avancée démocratique.

D. B. : Tout à fait. On voit par exemple qu'au Mexique, entre la fin des années 80 et 1994, l'opinion publique a profondément changé : elle était très anti-yankee puis est devenue très favorable à l'ouverture commerciale. On a très vite fait le lien, au Mexique, entre ouverture commerciale et ouverture politique et, rétrospectivement, même si cette ouverture est pour le meilleur et pour le pire. L'idée d'une ouverture de l'espace politique, qui deviendrait pluraliste, contribue évidemment beaucoup à valider le libre-échange en Amérique latine.

Rel. : Mais le Canada comme le Mexique sont aussi de fervents défenseurs de la ZLEA.

D. B. : Désormais, ces deux pays sont vraiment, en tant qu'exécutifs, les maîtres d'œuvre de l'ALENA : ils le sanctionnent, ils l'appliquent, ils le prolongent à l'intérieur et ils sont assez objectivement liés, avec les États-Unis, à l'élargissement de l'ALENA à la grandeur des Amériques. On le voit à travers certains indices, comme l'accord de libre-échange Canada-Chili de 1996, qui reprend les termes de l'ALENA. C'est assez intéressant quand on pense que les échanges commerciaux du Canada avec le Chili comptent pour 1/10 de 1% de ses échanges commerciaux totaux. Le Mexique a aussi un accord avec le Chili et un autre avec le Costa Rica, avec qui le Canada négocie actuellement. À chaque fois, c'est l'esprit de l'ALENA qu'on cherche à étendre.

Rel. : Pour le Canada, un accord de libre-échange avec un pays comme le Chili n'est donc pas d'un grand intérêt, c'est le moins qu'on puisse dire.

D. B. : Mais encore là, ce n'est pas la dimension de facilitation du commerce qui est centrale. C'est l'investissement, comme dans les rapports entre les États-Unis, le Canada et le Mexique. L'enjeu, ce sont les acquisitions, et c'est pourquoi le chapitre 11 est si important. L'accord permet de consolider la présence des capitaux à l'étranger tout en permettant l'ouverture de nouveaux chantiers d'investissements. C'est d'ailleurs pourquoi l'industrie des services (bancaire, financier, de santé, d'éducation, etc.) fait tant la promotion de la ZLEA, après avoir fait celle de l'ALENA. Les enjeux sont énormes et ils touchent clairement l'intégration des filières de production. Il y a encore du commerce de surface, le commerce classique, mais plus de 40 % des échanges entre le Canada et les États-Unis sont un commerce intra-firme!

Rel. : Ces filières de production trouvent bien sûr un grand intérêt dans des mesures interdisant, par exemple, qu'on oblige les entreprises à s'approvisionner sur place ou à employer de la main-d'œuvre locale.

D. B. : Évidemment, quand tu as une filière de production, tu n'es pas intéressé à t'approvisionner à l'extérieur d'elle. Quand Loblaw's s'installe quelque part, par exemple, ce n'est pas pour acheter des pommes chez les producteurs locaux. Dans le contexte de la ZLEA, les conditions ne sont pas toutes réunies pour l'extension pure et simple du modèle de l'ALENA, mais le secret qui entoure la négociation prolonge la clandestinité qu'on avait déjà jusqu'à maintenant ainsi que la logique voulant que la privatisation et la déréglementation assurent la croissance et la richesse. Il est en partie vrai que cette logique augmente la richesse, mais on ne va pas régler le problème en demandant simplement un meilleur partage de la richesse.
Il faut se demander comment est créée la richesse, si elle est créée parce qu'on a levé les normes environnementales et qu'on a privatisé les hôpitaux ou les buanderies dans les hôpitaux. En privatisant des marchés publics, on crée de la richesse, mais est-ce ce que nous voulons? L'idée de privatiser est devenue une espèce de solution magique pour la croissance : mais crée-t-elle vraiment des nouveaux actifs? Au fond, la ZLEA soulève la question suivante : voulons-nous de cette nouvelle gouvernance qui met tout le monde en concurrence et qui applique universellement le principe de compétitivité?

Entrevue réalisée par Jean Pichette

Référence : Brunelle, Dorval (entrevue), "La privatisation du monde", Relations, mars 2001 (667), p. 12-15.

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