L'évolution du HCR

L'ÉVOLUTION DU HCR

par François Crépeau

Le Haut-commissariat pour les réfugiés est certes le principal instrument pour la protection des réfugiés à travers le monde. On peut cependant s'inquiéter de quelques dérives récentes, qui illustrent bien, par ailleurs, la confusion de la communauté internationale concernant les réfugiés.

La croissance des flux migratoires est un aspect méconnu de la mondialisation. Les êtres humains ont toujours suivi les courants de production et de circulation de la richesse, fui la guerre et la famine. Mais la surveillance effective des frontières est un phénomène qui date à peine de cent ans. Après le premier choc pétrolier de 1973, les pays occidentaux se sont mis à fermer leurs frontières à l'immigration de main-d'oeuvre, qui avait fait leur prospérité depuis la Seconde Guerre mondiale.

En droit international, le réfugié était apparu comme sujet de droits particuliers durant l'entre-deux-guerres, lorsqu'il fuyait les totalitarismes européens que l'Occident a combattus dans ce siècle: communisme, nazisme, fascisme. Dans les années 70 et 80, les réfugiés asiatiques (boat-people) et africains prennent le devant de la scène: le Sud devient le principal producteur de réfugiés; les phantasmes d'un "envahissement barbare" de l'Occident favorisent l'émergence d'une extrême-droite xénophobe. Depuis le début des années 90, la démocratisation de l'Europe centrale et orientale achève de brouiller les cartes, en privant l'accueil des réfugiés en Occident de sa principale fonction idéologique: montrer la supériorité du système libéral-capitaliste sur le communisme.

L'Occident, et en particulier l'Europe au sein de l'espace Schengen, devient extrêmement réticent à "accueillir toute la misère du monde". Partout, on met en oeuvre des politiques coordonnées de blocage des flux migratoires aux frontières, ou même avant les frontières dans les pays de départ ou de transit: zones "internationales" dans les aéroports, accords de réadmission, militarisation des contrôles frontaliers, extension de l'usage du visa d'entrée (y compris les visas de transit aéroportuaires), détentions prolongées, coopération avec les autorités policières des pays d'origine ou de transit, formation du personnel des aéroports de départ, expulsions facilitées, etc.

Cette "sécurisation de l'espace public" occidental nuit principalement à l'étranger, défini comme indésirable. Le demandeur d'asile et le réfugié deviennent a priori suspects de toutes les fraudes. Le discours politique, fortement médiatisé, amplifie cette dérive par des allusions de plus en plus explicites.

En fait, les causes de l'exil apparaissent désormais dans toute leur complexité, laquelle va bien au-delà du cliché politiquement commode de l'intellectuel ou du scientifique russe refuznik, défini comme le "modèle" du réfugié politique. Rares sont les pays où oppression politique ne rime pas avec déstructuration économique; persécution et misère vont de pair et il est souvent difficile de distinguer la cause première du départ des Haïtiens ou des Somaliens, par exemple. Alors qu'une interprétation extensive de la définition du réfugié serait justifiée par son objectif protecteur, l'Occident ne se prive pas de dire qu'un réfugié de telle origine n'est pas un réfugié politique, mais un "réfugié économique", un "faux réfugié".

Un premier glissement

Le Haut Commissariat pour les réfugiés (HCR) a vu dans le même temps son mandat et ses moyens se modifier considérablement. D'une organisation diplomatique quasi confidentielle, il est devenu, en moins d'une décennie, la principale agence de secours humanitaire des Nations Unies. En fait, face aux risques migratoires posés par l'explosion de l'ex-Yougoslavie, les bailleurs de fonds (essentiellement occidentaux) du HCR lui ont assigné comme mission, dès 1992, de "prévenir" les flux de réfugiés vers l'Europe. Par la définition même du réfugié, son mandat d'assistance exige que les réfugiés soient sortis de leur pays: pourtant, seule agence des Nations Unies capable d'une telle mobilisation opérationnelle, le HCR se vit confier la coordination de toute l'action humanitaire des Nations Unies dans le conflit bosniaque. Son budget doubla en deux ans (au moment où l'ONU subissait une grave crise financière) et il intervint lui-même directement sur le terrain en Bosnie.

Par toutes sortes d'expressions, le HCR a tenté, sans jamais y parvenir de façon convaincante, de définir sa vocation de protection des réfugiés à l'intérieur de leur propre pays: "protection préventive", "droit de rester chez soi", etc. Le HCR fut souvent accusé de jouer le jeu de la purification ethnique, en faisant évacuer les villages que les Serbes annonçaient vouloir bombarder. Il répondait à bon droit qu'il préférait être complice de purification ethnique que complice de meurtre. Le HCR fut également accusé d'être à la solde des pays occidentaux, puisqu'il est essentiellement financé par leurs contributions "liées" (attachées à une action précise): entre 1992 et 1994, plus de la moitié de son budget était consacré aux actions en Bosnie, où ne se trouvait pourtant pas la moitié des réfugiés de la planète.

En ce sens, on a pu estimer que l'Occident trouvait le HCR plus "malléable" que le Comité international de la Croix-Rouge (CICR). Le CICR est certes spécialiste reconnu de l'action humanitaire efficace, mais une société privée, de droit suisse, connue pour son esprit d'indépendance vis-à-vis des États et financée exclusivement en dehors des circuits internationaux qui la lieraient. Certains ont même avancé que les États-Unis et leurs alliés tentaient de marginaliser le CICR au profit du HCR.

Enfin, l'action d'assistance humanitaire du HCR sur le terrain est souvent exécutée par ONG interposées, lesquelles reçoivent des commandes précises du HCR. Outre les divers conflits qui ne manquent pas de surgir lorsque des organisations aussi complexes agissent dans l'urgence, il devient manifeste que le HCR s'éloigne progressivement de sa mission originelle de protection internationale des personnes réfugiées hors de leur pays.

Impuissance devant
les rapatriements forcés

Traditionnellement, le HCR connaît trois solutions durables à la condition de réfugié: 1) l'installation sur place dans le pays de refuge souvent limitrophe du pays d'origine, 2) la réinstallation dans un pays d'accueil (généralement occidental), 3) le rapatriement librement consenti dans le pays d'origine, lorsque les conditions ayant causé l'exil ont disparu.

La première solution est souvent difficile. Les réfugiés sont trop nombreux pour les infrastructures du pays limitrophe et vivent dans des camps de fortune; le pays limitrophe est tout aussi fragile politiquement ou déstructuré économiquement que son voisin; la proximité du pays d'origine encourage la formation de milices au sein des réfugiés, pour renverser le pouvoir qui les a chassés; le pays d'origine s'autorise à attaquer les camps de réfugiés qui se militarisent en retour; etc.

La seconde solution fut longtemps la seule politiquement disponible pour les réfugiés du communisme; l'Occident favorisait cette solution puisqu'elle constituait la démonstration objective et médiatisable de sa supériorité politique.

Les réfugiés du Sud étant aujourd'hui majoritaires et le communisme ayant perdu sa force d'attraction idéologique, la troisième solution est aujourd'hui favorisée partout. On insiste de moins en moins sur son caractère "librement consenti", puisque l'Occident estime (assez hypocritement) que le retour des réfugiés est un élément clef de la "réconciliation" et de la stabilisation politique durable des pays en crise.

Les rapatriements forcés deviennent plus fréquents, et le HCR n'a pas les moyens politiques d'une réaction autre qu'indignée. On a ainsi vidé, avec une particulière dureté, les camps de réfugiés indochinois de Thaïlande et de Hong Kong. Ces réfugiés restants étaient devenus les moins insérables économiquement dans les sociétés occidentales et avaient perdu leur statut de victimes du communisme, depuis que leurs pays d'origine s'ouvraient aux entreprises occidentales.

Par ailleurs, le HCR a cautionné la mise en oeuvre de programmes de "protection temporaire", en particulier pour les Bosniaques par les pays européens. Selon les paramètres de ces programmes, les personnes ainsi accueillies se voient interdire l'accès à la procédure de reconnaissance du statut de réfugié du pays d'accueil. Estimant échapper ainsi aux contraintes du statut international du réfugié, ces pays limitent sévèrement la condition sociale et économique des personnes accueillies et peuvent décider unilatéralement de la fin de la protection offerte, s'autorisant alors à mettre en oeuvre des mesures de rapatriement forcé vers le pays d'origine.

Pour le HCR, face à l'urgence créée par le conflit bosniaque, il s'agissait d'accélérer un accueil qui tardait à se mettre en place. Mais les compromis de cette négociation interdisaient a priori au HCR une intervention ultérieure, puisque ces personnes n'étaient pas officiellement réfugiées. Les droits des réfugiés en vertu de la Convention de Genève de 1951 ne pouvaient être invoqués, ni le principe du rapatriement librement consenti. Le HCR ne pouvait pas non plus imposer son analyse des conditions existant dans le pays d'origine pour s'opposer au rapatriement.

Le problématique droit
d'ingérence humanitaire

De plus, le conflit bosniaque et l'implosion de l'URSS ont fait apparaître au grand jour une réalité qui n'avait pas encore été prise en compte, du fait de l'influence prépondérante du principe de droit international interdisant les "ingérences dans les affaires intérieures d'un État membre des Nations Unies": le phénomène des "personnes déplacées" à l'intérieur de leur propre pays ("internally displaced persons" ou IDP). On les évalue aujourd'hui à plus de trente millions, c'est-à-dire près de deux fois le nombre des réfugiés proprement dits.

Comment aider ces personnes, dès lors qu'elles sont encore sur le territoire de leur État d'origine et relèvent donc de sa responsabilité, en vertu du principe de souveraineté territoriale? Le déblocage du conflit Est-Ouest, qui paralysait l'action du Conseil de sécurité depuis 40 ans, a permis d'invoquer, en faveur de populations piégées par un conflit, un "droit d'ingérence humanitaire" dont les paramètres n'ont jamais vraiment pu être précisés et qui repose essentiellement sur la volonté politique, et donc les intérêts stratégiques, des principaux membres du Conseil de sécurité (surtout des États-Unis).

Il fut invoqué pour justifier des interventions (souvent militaires) dans les conflits bosniaque et rwandais, mais non dans le cas du Liberia ou actuellement dans celui du Kosovo: depuis la chute de Srebrenica, sa trop apparente instrumentalisation stratégique l'a en grande partie discrédité comme concept médiatique, sans que les actions et la volonté politique qu'il suppose soient pourtant écartées pour l'avenir. Un représentant du Secrétaire général des Nations Unies a produit diverses études cherchant à rassembler les sources et les moyens d'une action collective en faveur des personnes déplacées, sans que cela débouche encore sur une conception articulée des responsabilités respectives de l'État d'origine et de la "communauté internationale".

***

Pour l'instant, si nul ne conteste l'importance des actions qu'il a entreprises sur le terrain des conflits, au nom de la communauté internationale, le HCR n'a toujours pas surmonté la contradiction entre les termes de son mandat et l'extension de ses missions. Divers projets de fusion des agences ou programmes humanitaires des Nations Unies circulent, sans qu'une décision ne soit encore prise. On peut craindre que la protection des réfugiés - obligation du droit international - ne se dissolve dans l'amalgame aléatoire des intérêts stratégiques des puissances.

Référence : Crépeau, François, "L'évolution du HCR", Relations, novembre 1998 (645), p. 271-274.

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