La tribune internationale Renée Dupuis L'auteure, avocate spécialiste du droit relatif aux Autochtones, a publié plusieurs ouvrages; elle est actuellement présidente de la Commission des revendications des Indiens

Les multiples interventions des Autochtones sur la scène internationale ont de plus en plus d'influence sur les politiques internes des États à leur égard, notamment au Canada et au Québec.

D'une manière plus marquée depuis la fin des années 1960, on a vu des Indiens ou Premières nations contester avec de plus en plus de véhémence les régimes politiques et administratifs de tutelle mis en place, au cours des cinq derniers siècles, par les gouvernements de leurs pays respectifs. Ces groupes ont en commun de réclamer la restitution de leurs droits sur leurs terres ancestrales et la réinstauration d'une forme plus ou moins étendue d'autonomie politique allant, selon certains d'entre eux, jusqu'à l'autodétermination complète. Considérées pendant longtemps comme des questions internes à chaque pays, les pressions des Autochtones se sont imposées petit à petit comme objet de réflexion et d'interventions sur la scène internationale. Quelques événements rapportés dans la presse durant l'été 2004 nous le rappellent.

En juin 2004, le Sommet des peuples autochtones des Amériques s'est réuni à Paris, rassemblant des représentants de Premières nations venant du Canada, des États-Unis et d'Amérique du Sud. Selon les quotidiens français Le Monde et Libération, une délégation de Premières nations a été reçue officiellement par le président Chirac, profitant de l'occasion pour lui demander son appui au projet de déclaration internationale des droits des peuples autochtones à l'étude à l'Organisation des Nations unies. En réponse, le président leur a indiqué que la France refuse la « fatalité d'une dissolution progressive » des peuples premiers. Il a appelé à une « rupture » politique et juridique, estimant qu'il est temps que « la particularité et la dignité de vos nations soient affirmées et protégées en droit international ».

Le 11 août 2004, l'édition internationale du New York Times faisait état de confrontations entre les Indiens Mapuches et des propriétaires terriens du nord-ouest du Chili. Les Indiens contestaient la perte de leurs titres sur leurs terres ancestrales à la suite des changements apportés aux politiques gouvernementales dans les années 1920. Une commission gouvernementale spéciale a recommandé la reconnaissance formelle des droits politiques et territoriaux des peuples indiens. Selon les propos des propriétaires fonciers rapportés à cette occasion, une telle reconnaissance va encourager des contestations d'autres groupes autochtones comme celles qui ont eu lieu au Chiapas (Mexique) et même l'émergence de mouvements séparatistes, comme c'est le cas en Bolivie, au Pérou et en Équateur.

Au même moment, au Canada, le Chef national de l'Assemblée des Premières nations appelait le gouvernement du Canada à montrer l'exemple aux autres pays, en appuyant l'adoption du projet de déclaration internationale des droits des peuples autochtones. Selon le chef Fontaine, cela représenterait un progrès important pour clôturer l'année 2004, qui est d'ailleurs la dernière année de la Décennie internationale des populations autochtones décrétée par l'ONU en 1994.

Une voix sur la scène internationale
Les développements survenus sur la scène internationale depuis trois décennies ont conduit à l'élaboration de textes qui visent à reconnaître des droits collectifs aux peuples autochtones, droits qui vont beaucoup plus loin que ce que la majorité des États où vivent des Autochtones consentent à reconnaître dans leur droit interne. La Convention no 169 de l'Organisation internationale du travail (O.I.T.), adoptée en 1989, en est un exemple. Le projet de Déclaration des droits des peuples autochtones qui chemine lentement au sein des instances de l'ONU en est un autre. Ces deux textes prévoient des instances gouvernementales dont l'autonomie est plus étendue que ce que l'État fédéral accepte de négocier avec des peuples autochtones du Canada.

Dans le cas du premier texte, son préambule précise que la Convention no 169 découle directement de l'évolution de la situation des peuples indigènes et tribaux dans toutes les régions du monde. Elle est le résultat d'une révision en profondeur d'une convention antérieure adoptée en 1957 qui, elle, visait à l'assimilation des populations autochtones. On est passé du texte de 1957, qui préconisait l'intégration et l'égalité de droits pour les citoyens autochtones dans leur société, au texte de 1989, qui préconise le maintien et le développement des peuples autochtones en tant que collectivités distinctes au sein des États où ils vivent. Par exemple, l'article 14 de la convention de 1989 prévoit que les droits de propriété et de possession des Autochtones sur leurs terres traditionnelles doivent être reconnus. Cet article entre en conflit avec le régime juridique canadien. En effet, la constitution canadienne prévoit, depuis 1867, que le droit de propriété des terres appartient aux provinces (et, pour ce qui est des territoires non érigés en provinces - soit le Nunavut, les Territoires du Nord-Ouest et le Yukon -, il appartient au fédéral). Ce n'est qu'un exemple des conflits entre ces dispositions de droit international et des dispositions du droit interne au Canada. Cela peut expliquer le fait que le Canada n'ait pas ratifié cette convention internationale jusqu'ici. La ratification par le Canada de cette convention l'obligerait à modifier en profondeur des aspects essentiels du régime juridique canadien pour le rendre conforme aux normes de cette convention.

Dans le cas du deuxième texte, les discussions s'intensifient autour du projet de Déclaration internationale des droits des peuples autochtones, alors que la Décennie internationale arrive à échéance le 31 décembre 2004. Un des objectifs de cette décennie était l'établissement d'un consensus sur un texte qui devait ensuite être soumis à l'approbation de l'assemblée générale de l'ONU en 2005. Un des différends majeurs entre les représentants des États et des peuples autochtones porte sur la reconnaissance d'un droit à l'autodétermination pour les peuples autochtones au sein des États. Jusqu'ici, le droit à l'autodétermination (qui comprend le droit de sécession) est reconnu en droit international, uniquement aux peuples colonisés vivant à l'extérieur des frontières d'un État colonisateur - comme les anciennes colonies françaises, britanniques ou autres.

À l'occasion du Forum sur les droits qui s'est déroulé à Genève en septembre 2004, les représentants des peuples autochtones ont d'ailleurs interpellé publiquement le premier ministre britannique et le gouvernement du Royaume-Uni, à qui ils reprochent de nuire à l'évolution de leurs droits par leur refus d'appuyer une disposition portant sur la reconnaissance de leur droit à l'autodétermination. D'autres pays, comme l'Australie, la France, les États-Unis et la Russie, le refusent également. Par ailleurs, les représentants du gouvernement canadien ont, au cours de ces discussions, indiqué que le Canada a modifié son refus initial. Désormais, il appuie une disposition qui reconnaîtrait le droit des peuples, autochtones ou non, vivant au sein d'un État, d'exercer un droit à l'autodétermination à l'intérieur de cet État (sans droit de sécession).

Il n'est pas étonnant que les Autochtones multiplient les interventions pour faire progresser l'adoption de tels textes internationaux (traités, conventions et déclarations). Ils sont conscients du fait que même si ces textes ne s'appliquent pas automatiquement dans les pays membres, ils sont susceptibles de créer une pression politique en faveur de l'insertion de ces normes internationales dans les lois de ces pays.

La création d'un forum permanent sur les questions autochtones au sein de l'ONU, qui réunit les populations autochtones de tous les continents, leur a d'ailleurs donné une voix sur la scène internationale, comme le démontre leur participation très active dans les débats entourant le projet de déclaration internationale.

Un précédent constitutionnel
Sur le plan canadien, les modifications apportées en 1982 à la Constitution, à l'occasion de son rapatriement, ont renforcé le discours des peuples autochtones du pays. En effet, pour la première fois au Canada, la Constitution a reconnu l'existence et le statut de peuples autochtones aux Indiens, aux Inuits et aux Métis. Également pour la première fois, ces peuples se sont vu reconnaître des droits constitutionnels collectifs particuliers : les droits ancestraux (fondés sur l'occupation historique de leurs terres ancestrales) et les droits issus de traités (comme les traités historiques consacrant leurs droits de chasse ou de pêche). Ce faisant, les législateurs ont reconnu accorder une primauté relative à ces droits sur les lois. Tant le gouvernement fédéral - qui a l'autorité constitutionnelle de légiférer sur les questions relatives aux Indiens et aux Inuits - que les gouvernements provinciaux ont donc accepté de limiter, jusqu'à un certain point, leur pouvoir de légiférer et d'appliquer leur législation aux peuples autochtones.

À ce jour, il n'y a pas de consensus sur la portée de ces droits qui devaient être définis lors de la série de conférences constitutionnelles tenues dans les années 1980. Un des principaux points d'achoppement de ces discussions portait sur la reconnaissance du fait que ces droits particuliers comprennent le droit inhérent à une forme d'autonomie gouvernementale des peuples autochtones (un troisième ordre de gouvernement en plus de l'ordre fédéral et de l'ordre provincial formellement reconnus dans la Constitution canadienne).

Des pourparlers constitutionnels ultérieurs, dans les années 1990, n'ont apporté aucun changement quant aux questions autochtones, qui sont retombées à la marge des préoccupations politiques, tant sur le plan fédéral que dans les provinces. En l'absence d'un forum constitutionnel pour débattre de ces questions ou d'un consensus pour préciser la loi constitutionnelle de 1982, on a choisi de laisser les tribunaux définir, au gré de chaque litige qui leur est soumis, les limites des droits constitutionnels reconnus en 1982.

La stratégie parallèle du Québec
Par ailleurs, le Québec présente une situation inédite au Canada. C'est la seule, parmi les 10 provinces canadiennes, où un parti politique préconisant l'accession de la province à la souveraineté a gouverné, à diverses époques, depuis les années 1970. Dirigé par le Parti québécois, le gouvernement du Québec a donc exprimé la volonté du peuple québécois de réaliser sa propre souveraineté et a d'ailleurs mené deux référendums sur une éventuelle accession du Québec à la souveraineté. Le projet a été rejeté dans les deux cas - mais à une très mince majorité, la deuxième fois en 1995 -, provoquant une crise politique intense au Canada.

Dans les années 1980, le Québec a contesté l'adoption de la nouvelle loi constitutionnelle de 1982 (qui ne se limitait pas aux questions autochtones) parce que le gouvernement du Québec ne l'avait pas entérinée. Le gouvernement du Québec a alors adopté une stratégie parallèle sur ces questions. Il a fait adopter une déclaration par son conseil des ministres, dont l'essentiel fut ensuite repris dans une motion qu'il a fait adopter par l'Assemblée nationale du Québec, en 1985. Cette motion reconnaît l'existence de nations autochtones au Québec et presse le gouvernement de négocier des ententes définissant leur droit à l'autonomie au sein du Québec. Cette motion est venue se superposer aux droits reconnus dans la Constitution canadienne. Le gouvernement du Québec avait alors présenté son action comme une voie alternative à son refus d'appuyer les propositions mises de l'avant par les peuples autochtones dans les discussions constitutionnelles. La décision du Québec d'assister en observateur à ces conférences constitutionnelles avait rendu impossible l'adoption de tout amendement à la Constitution, ce qui avait été critiqué par les Autochtones.

Le discours d'affirmation politique des peuples autochtones sur la scène canadienne a donc croisé le discours d'affirmation nationale exprimé par le gouvernement du Québec durant les trois dernières décennies - cette situation unique n'ayant pas d'équivalent dans les autres provinces canadiennes. Des tensions vives en ont résulté au Québec, les Premières nations et les Inuits ayant dénoncé le projet souverainiste. Ceux-ci ont d'ailleurs demandé au gouvernement fédéral d'exercer la responsabilité de fiduciaire que les tribunaux lui ont imposé à leur égard, pour défendre leurs intérêts face au projet souverainiste du gouvernement du Québec. Ils opposaient leur droit à l'autodétermination au projet du gouvernement du Québec d'accéder à la souveraineté.

Ces tensions autour du projet souverainiste, jumelées à la crise d'Oka-Kanesatake en 1990, ont laissé des traces d'incompréhension qui sont encore latentes au Québec. Cette situation, qui a d'abord été vue et considérée comme un phénomène québécois en 1990, n'est pas propre au Québec et n'est pas liée uniquement à la question de la souveraineté québécoise. En effet, des tensions similaires - quoique pour des motifs parfois différents - ont surgi régulièrement dans diverses provinces du Canada depuis le début des années 1990, avec des affrontements violents entre Autochtones et non-Autochtones, en Colombie-Britannique (1990) au Nouveau-Brunswick (1999-2000) et en Ontario (1995).

L'opinion publique internationale et les instances internationales ont de plus en plus d'influence dans les affaires internes des États. Ce phénomène relativement récent va probablement s'accentuer. Que ce soit à l'occasion de conflits survenus au Québec ou par le rang attribué au Canada du point de vue de l'indice de développement humain élaboré par l'ONU, l'image internationale du Canada et du Québec ont été écorchées depuis une vingtaine d'années. Le temps où les États pouvaient considérer les droits fondamentaux comme relevant de leur seule prérogative est révolu. Le sort des minorités, autochtones ou autres, au sein des États, est devenu un objet de préoccupation internationale. Aucun pays ne peut désormais échapper à ce mouvement. C'est une réalité avec laquelle les gouvernements au Canada doivent compter.

Référence : Dupuis, Renée,« La tribune internationale », Relations, décembre 2004 (697), p. 19-23.

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2 mars 2005