par Vincent Greason1
Au lendemain du référendum de 1995, Bernard Landry, ministre des Finances du Québec, affirmait au Monde Diplomatique que dorénavant «notre destin (celui du Québec) se joue à Wall Street2». Un peu plus tard, dans un contexte différent mais avec une candeur tout aussi remarquable, un autre ministre québécois, Guy Chevrette, alors responsable du Développement régional, lançait sa Politique de soutien au développement régional et local: «première étape, annonçait-il, d'un processus de réorganisation de l'État».
Y a-t-il un lien entre ces deux déclarations? Nous le pensons. Tenant pour acquis que monsieur Landry croit à l'avenir du Québec et que ce ministre influent est bien placé pour s'assurer que les mesures adoptées par son gouvernement ne nuiront pas au projet national, relisons les politiques mises en oeuvre ces derniers temps par monsieur Chevrette et ses collègues3, et qui visent à décentraliser programmes et services vers le local et le régional.
Dans cet article, nous suggérons que la réorganisation de l'État annoncée par le ministre Chevrette répond au désir maintes fois exprimé, tant par le ministre Landry que par le Premier ministre Bouchard, d'insérer le Québec dans le grand courant de la mondialisation. Nous entendons montrer comment cette décentralisation des programmes et services gouvernementaux a également pour but de permettre à certains Québécois de prendre leur place dans un monde de plus en plus compétitif. En ce sens, la réorganisation annoncée par monsieur Chevrette, et l'effet structurant qu'elle a déjà sur les territoires locaux et régionaux du Québec, annoncent un avenir qui saura plaire à «Wall Street» et à monsieur Landry.
Un brin d'histoire
Le «régional» et le «local» ont toujours joué un rôle important dans l'histoire québécoise. On s'identifie aisément comme «Gaspésien» ou comme «Beauceron». Pour ce qui est de l'octroi des services, il faut se rappeler que, jusqu'aux années 60, c'est surtout sur le plan local, dans les paroisses et les municipalités, qu'on prenait en charge les besoins des citoyens les plus défavorisés. La Révolution tranquille marque une rupture avec cette façon de faire. S'éloignant de la gestion locale des services «privés», on a voulu créer de véritables services publics (notamment en éducation, en santé et en développement social), unifiés en un réseau universel et accessible à toute la population. Le nouvel État québécois, structuré selon le modèle keynésien, a reçu le mandat de construire et d'administrer ce réseau en appliquant une planification centralisée pour atteindre des objectifs nationaux.
Vingt ans après la Révolution tranquille, le rapport Deux Québec dans un4 a démontré que, malgré des progrès évidents, l'État québécois centralisé n'était pas parvenu à offrir des services de qualité à toute la population de son territoire, puisqu'il existait encore des disparités importantes entre les régions, entre les localités d'une même région, et entre les quartiers d'une même ville. Le rapport fait écho à la remise en question de l'approche keynésienne; c'est ce questionnement qui se concrétise dans les politiques aboutissant à la régionalisation en cours.
Vers un nouvel État
Il est évident que la décentralisation actuelle se situe à l'intérieur d'un train de réformes plus vaste visant à redéfinir le rôle et la mission de l'État au sein de la société. En cela, le Québec suit une tendance mondiale car, partout dans le monde, l'État keynésien, «dispensateur de grands programmes sociaux» et «moteur du développement», cède progressivement la place à l'État accompagnateur, qui jouera un rôle de «partenaire, catalyseur et promoteur de la croissance5». On ne saisira la portée globale des politiques actuelles du gouvernement du Québec qu'en mesurant ce qu'elles doivent à cette nouvelle façon de concevoir l'État. En fait, les politiques de localisation et de régionalisation sont d'une importance fondamentale, précisément parce qu'elles préparent la mise en place de ce nouvel État dont l'OCDÉ, cité abondamment dans les documents du gouvernement québécois, fait la promotion:
L'État ne doit plus être considéré comme un dispensateur de largesses, mais comme un partenaire qui permet aux individus de prendre des initiatives et de mieux maîtriser les aléas de leur existence et leur donne les moyens de le faire6.
Si le rôle interventionniste de l'État est fondamentalement remis en cause, il s'ensuit que toutes les initiatives gouvernementales, fussent-elles à portée locale ou régionale, doivent participer à son désengagement, subir son dégraissement, partager son affaiblissement. L'État qui résultera de la réorganisation annoncée par monsieur Chevrette devra être plus petit, à tous les égards: moindre taille, moindre pouvoir, moindre activité. En même temps, mondialisation oblige, les citoyens doivent voir
la participation à l'économie mondiale [comme] une protection supplémentaire contre l'action arbitraire de l'État; elle limite ses droits régaliens en matière d'imposition des capitaux et expose les politiques monétaires et budgétaires aux regards attentifs des marchés financiers7.
Autrefois l'État keynésien, interventionniste et régulateur, s'est érigé en arbitre entre le pouvoir démesuré de la classe dominante et les revendications de la classe ouvrière. Avec l'avènement de cette nouvelle forme d'État, il semble que ce seront dorénavant les intérêts financiers qui se chargeront de protéger les travailleurs du monde entier contre les excès... de l'État! (La peau de chagrin)
Les services publics
Si la réorganisation étatique en cours entraîne une gestion accrue des services et programmes gouvernementaux sur le plan local, cette déconcentration administrative s'accompagne d'un appauvrissement de la notion même de «services et programmes publics»; le recul par rapport à l'universalité en est une manifestation importante.
L'assaut des divers paliers de gouvernement contre l'universalité des programmes sociaux, comme les pensions de vieillesse et les allocations familiales, se poursuit avec la réforme de l'aide sociale. On le sait, celle-ci prévoit le remplacement du régime universel de «dernier recours» par deux régimes distincts. Le premier, à prestations garanties, est géré de Québec et s'adresse aux «inaptes» au travail. Le deuxième, à prestations conditionnelles, s'adresse aux «aptes» et, comme «dans le bon vieux temps», ce volet mise sur la gestion locale des prestataires, car son opérationnalisation relève désormais des Centres locaux d'emploi (CLE) et des Centres locaux de développement (CLD).
Ce virage a des conséquences sur la conception même des «services publics», où l'on voit désormais davantage une «mosaïque» qu'un «vêtement sans coutures». Puisque l'État a choisi de ne plus offrir certains services à toute la population, l'idée se répand que sa responsabilité se limite au maintien du bien-être de ses citoyens les plus pauvres, les plus nécessiteux, les plus vulnérables8. C'est ainsi que, pour restreindre leur intervention à des populations bien délimitées, les gouvernements ont recours au ciblage des services publics, approche pratiquée depuis un certain temps déjà par le gouvernement québécois. La protection des «inaptes» dans la réforme de l'aide sociale, le ciblage des chômeurs de longue durée par les Centres régionaux de développement et les Centres locaux d'emploi, l'approche épidémiologique qui prévaut dans le domaine de la santé et des services sociaux, voilà autant de services «publics» redéfinis en fonction de certaines populations-cibles, aux dépens des autres9.
Autre conséquence de la réorganisation des services publics: on accepte de plus en plus l'idée que d'autres organismes que l'État puissent mieux offrir, et à moindre coût, certains programmes et services. Suivant cette logique, l'État n'aura plus «de monopole sur la fourniture des équipements collectifs, des services sociaux et d'autres biens et services10». Il devra dorénavant se limiter à assurer des «services de base», un concept flou et qui invite à l'arbitraire, surtout si on laisse aux instances locales le soin d'en déterminer le contenu.
Pareille situation ne fait que favoriser le développement d'un réseau parallèle de services privatisés, offerts aux couches sociales qui peuvent se les payer11. Cette tendance est déjà évidente au Québec dans le domaine de la santé, où déjà plus de 30% de la facture totale est déboursée dans le secteur privé; elle a d'ailleurs donné naissance au projet de REÉR-Santé de l'homme d'affaires québécois Sylvain Vaugeois12. Le même phénomène pointe en éducation: une modification récente à la Loi sur l'instruction publique autorise les Conseils d'établissement à faire appel à des organismes externes pour offrir des services regardés jusque-là comme des services publics. Certaines professeures montréalaises, à la préretraite depuis juillet 1997, sont prêtes: leur compagnie à but lucratif offre déjà un service payant d'aide pour les devoirs à l'école, en concurrence potentielle avec le service public (et apprécié de tous les élèves québécois) qu'est la récupération... (De la sécurité sociale à l'aide sociale)
L'autre façon de gouverner [bis]...
En même temps qu'il réduit la taille de l'État, le gouvernement actuel annonce son intention de le rapprocher des gens. À cet égard, Guy Chevrette reprend à son compte la critique historique des «régionalistes» face à l'État keynésien:
Les Québécois et les Québécoises veulent des services moins bureaucratisés, plus accessibles et mieux adaptés à leurs besoins et à leurs réalités. Ils remettent en cause la centralisation toujours trop marquée de l'État[...] Cette conviction sert de fondement à une action gouvernementale renouvelée visant à rapprocher son action et ses interventions du citoyen13.
Pour rapprocher l'État du citoyen, le palier central des paliers régionaux et locaux, le gouvernement québécois fait sienne la démarche de la Banque mondiale qui cherche le moyen d'être davantage «... à l'écoute des points de vue et des avis des organisations non gouvernementales, des groupes communautaires, des collectivités locales...et des syndicats14». Afin de favoriser une «démocratie participative», le gouvernement mise en particulier sur deux outils pour «fragmenter» un pouvoir et des institutions vus comme trop centralisés: la consultation et le partenariat.
L'essoufflement collectif témoigne déjà de l'importance accordée par le gouvernement actuel à la consultation publique: Forums régionaux et national sur l'avenir du Québec, sur le développement social; Sommets socioéconomiques; États généraux sur l'éducation, avec leurs volets régional et national (insuffisants, semblerait-il, puisqu'on leur adjoint quelque 25 mécanismes de consultations supplémentaires, dont plusieurs à volet régional); consultation-bilan régionale du ministre Rochon sur la réforme dans la santé...
Malgré, ou devant, cette liste impressionnante, un ras-le-bol grandissant est perceptible au sein d'une population pour qui la consultation tourne au «jello»: bien que toutes ces réunions donnent l'impression d'un gouvernement qui bouge tout le temps, les exemples de suivi concret à la consultation sont plutôt rares. Loin d'encourager la démocratie participative, la consultation à outrance pratiquée par le gouvernement actuel n'est qu'une politique d'épuisement qui «occupe» des intervenants sans leur donner la preuve qu'ils sont écoutés.
Comme les consultations, les expériences régionales et locales de partenariat, issues des diverses politiques récentes, poussent comme des champignons. Sans nier que le partenariat puisse répondre aux revendications de certains milieux (même progressistes), n'oublions pas qu'il reflète lui aussi les préoccupations des grands organismes internationaux. La Banque mondiale interpelle ainsi les États:
[...] des solutions inédites doivent être trouvées associant les entreprises, les travailleurs, les ménages et les groupes de proximité. Il faut [...] mettre en place de véritables organisations intermédiaires, dont les représentants au sein des instances de décision doivent être les porte-parole des citoyens15.
Or, il est clair que le partenariat est au coeur de la vision politique du gouvernement actuel. Se retrouvent, au Conseil d'administration des Régies régionales, les «partenaires» du milieu de la santé et des services sociaux. Dans les Centres locaux et dans les Centres régionaux de développement, lieux nouveaux regroupant les forces vives locales et régionales, on se «partenarise» pour élaborer des stratégies de lutte contre l'exclusion du marché du travail. La réforme de l'aide sociale préconise une «consolidation du partenariat» entre les prestataires (!), le gouvernement et les partenaires du marché du travail. Même en éducation, on se lance dans la voie partenariale avec les nouveaux Conseils d'établissement.
Si un lieu partenarial comme la Régie régionale était censé donner au citoyen une prise directe sur les affaires «de la cité», le résultat n'est guère convaincant. C'est du moins la conclusion du député Jean Garon, qui qualifie sa Régie régionale de «république des petits copains». Plusieurs élu-e-s du communautaire abondent dans le même sens et ont bien des réserves à formuler sur le partenariat comme moyen de renouveler la démocratie16. Puisque les conditions minimales17 ne sont pas en place, la forme actuelle du partenariat favorise la concentration du pouvoir entre les mains de l'élite régionale ou locale, au détriment d'une réelle démocratisation du pouvoir. (Partenaires recherchés)
Ouverture vers la concurrence, le privé...
Parler de l'élite locale nous fait mettre le doigt sur le point névralgique de la réorganisation en cours. Car la grande gagnante du branle-bas actuel, elle-même à l'origine du mouvement de démantèlement de l'État, c'est l'entreprise privée. Sur le plan idéologique, c'est son modèle qui inspire les initiatives actuelles. La privatisation des institutions et des ressources publiques s'avère souvent une véritable aubaine, immédiatement rentable, pour le privé. Qu'on se le dise une fois pour toutes: la stratégie de relance locale ou régionale, au coeur des politiques récentes, s'identifie à la promotion des intérêts de l'entrepreneur local et de l'entreprise privée locale. Il suffit, pour s'en convaincre, d'observer la place privilégiée accordée à l'entreprise privée et au nouveau phénomène des «entreprises communautaires» (sic) dans le mandat confié aux Centres locaux et régionaux de développement. Il est significatif, d'ailleurs, que la Fédération des Chambres de commerce du Québec se soit opposée à la création des CLD parce qu'elle appréhendait de les voir empiéter sur le terrain de ses membres!
Ce n'est pas seulement dans le champ proprement économique que le privé s'impose comme moteur de la croissance. Dans le domaine de la santé, le potentiel de privatisation amenait Bernard Landry à conclure, dans son discours sur le budget 1997, que le sociosanitaire peut devenir le moteur d'une nouvelle économie québécoise. Dans le cadre de la réforme Marois, la volonté proclamée d'ouvrir l'école à son milieu a pour contrepartie une pénétration de l'école par le milieu. On autorise ainsi l'entreprise privée à envahir le réseau public. Le Conseil d'établissement, qui a maintenant le pouvoir de trouver des sources externes de financement, peut rapidement devenir le tremplin qui permettra au privé, moyennant une modeste contribution, d'avoir accès à l'école publique pour y faire des études de marché. Par ailleurs, les textes officiels de la réforme invitent à plusieurs reprises la Chambre de commerce à renforcer ses liens avec le milieu de l'éducation. La nouvelle politique des universités suppose un financement par le privé des institutions d'enseignement supérieur, qui pour l'instant demeurent publiques.
Puisque la réorganisation en cours se déroule dans un contexte de mondialisation, cette ouverture sur le privé ne doit pas surprendre. Pour Jean-Marie Rainville, professeur à l'École de relations industrielles de l'Université de Montréal, la mondialisation «est en réalité simplement un concept qui a été concocté par les Américains pour introniser la déréglementation qui, elle, est une vraie réalité18». Le propos peut paraître un peu cru, il est néanmoins pleinement endossé par Hakan Björkman, coauteur du Rapport mondial du développement humain, qui observe que nous assistons actuellement «à un changement important... dans l'attitude envers le rôle de l'État. L'idéologie économique américaine commence à dominer partout; le laisser-faire et le libéralisme sont de mise...19».
Ces quelques remarques apportent
un complément d'éclairage à la déclaration post-référendaire
de Bernard Landry: le destin du Québec se jouera à Wall Street.
En effet, on est vraiment en droit de se demander si l'avenir du Québec,
celui que les politiques actuelles de localisation et de régionalisation
visent à assurer, ne sera pas déterminé par les courtiers
en bourse new-yorkais et par les grandes organisations internationales qui promeuvent
leurs intérêts.
Référence: Vincent Greason, "Décentraliser pour mieux privatiser", Relations, septembre 1998, p. 201-205.
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Il faut situer la Réorganisation en cours dans le contexte de rétrécissement de l'État québécois, et ce à au moins trois niveaux.
D'abord, suite aux compressions budgétaires opérées depuis quinze ans et plus particulièrement ces trois dernières années, la taille de l'État est indéniablement réduite: coupures substantielles, baisse du nombre de fonctionnaires, élimination de points de service gouvernementaux.
Deuxièmement, les conditions imposées par les ententes de libre-échange ont réduit, de façon significative, la souveraineté de l'État. Au Québec, il paraît que l'ALÉNA empêche l'État québécois de protéger les producteurs de lait en légiférant sur la couleur de la margarine1. L'Accord multilatéral sur l'investissement (AMI), si jamais il est adopté, renforcera cette même tendance.
Enfin, l'État coupe dans ce qu'il choisit de faire: il fera moins. Il offrira moins de services publics, et les services publics restants seront offerts moins largement. La privatisation, la déréglementation, la localisation et la régionalisation sont autant d'outils qui visent à rendre le nouvel État moins présent dans l'offre de services.
V.G.
NOTE
Voir «La Réforme de l'assurance-chômage», Relations, mars 93, p. 36; «Les Canadiens ressemblent de plus en plus aux Américains», Le Devoir, 4 et 5 octobre 1997, p. C-5.
Depuis peu, la Banque mondiale fait une distinction entre les vieux programmes de «sécurité sociale», qui offrent à tous une assurance contre la maladie et le chômage, et les nouveaux programmes «d'aide sociale», qui s'adressent aux plus démunis1. Dans le contexte québécois, cette distinction s'incarne dans la nouvelle Loi sur l'aide sociale où on remplace l'ancien régime unique (sécurité sociale) par deux types de mesures distinctes:
- les mesures de protection sociale (l'aide sociale selon la terminologie de la Banque mondiale), qui visent à protéger une certaine partie de la population, notamment les aînés, les malades et invalides permanents, et les revendicateurs du statut de réfugié. Ceux qui font l'objet de ces mesures sont jugés «inaptes» au travail, et méritent la protection de l'État;
- les mesures d'insertion sociale et économique, qui s'adressent à tous les autres bénéficiaires de l'aide sociale, déclarés par le fait même «aptes» au travail. Il s'agit ici des différents programmes découlant de la Politique active du marché du travail (PAMT), qui seront gérés localement. Une personne «apte», un mauvais pauvre voire un paresseux, doit se prendre en main et ne plus compter sur une protection économique de l'État.
V.G.
NOTE
La volonté partenariale peut aller très loin.
La nouvelle région administrative du Centre du Québec est composée de cinq MRC. Au sein de chacune, on vient de créer treize tables sectorielles, regroupant des acteurs locaux dans des champs d'intervention comme les femmes, les jeunes, le développement économique, l'éducation, etc.
Trouver 70 personnes par MRC pour participer à ces différentes instances partenariales exige une mobilisation locale importante, et on peut s'interroger sur ce qu'en seront les retombées réelles pour chaque localité, compte tenu des énergies investies.
V.G.