par Vincent
Greason
Depuis le temps qu'on parle de régionalisation, le gouvernement du Québec décentralise enfin. Reconcentration du pouvoir décisionnel? Expérience de participation sans précédent? Avant de passer au bilan, il est indispensable de cartographier le labyrinthe des structures gouvernementales et para-gouvernementales, au niveau local et régional.
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tableau
Voir la liste des acronymes et leur définition
L'arrivée au pouvoir
du Parti québécois, en 1995, a déclenché un processus
sans précédent de valorisation des régions et des municipalités
régionales de comté (MRC). Nous examinons ailleurs comment cette
valorisation des paliers local et régional s'insère dans une visée
plus large de restructuration des services étatiques1.
Mais il faut bien voir aussi que les réformes majeures opérées
par le gouvernement actuel - en développement régional et local,
en éducation, en aide sociale, ou en santé et services sociaux
- ont toutes des incidences structurantes sur les régions et les MRC
du Québec.
En effet, depuis quelques mois, le «visage public» des services gouvernementaux s'est considérablement modifié. En plus de s'être localisées et régionalisées, les structures se sont peuplées de nouveaux «visages», afin de mettre en oeuvre le modèle «partenarial» de prise de décision. Le recours au partenariat s'accompagne d'une multiplication des structures et de l'implantation de nouvelles structures sur le plan local; c'est le fait saillant de la restructuration des services gouvernementaux en cours.
Pourquoi nous attarder à une réflexion sur les structures? Celles-ci ne sont que des contenants, et elles ne sont pas immuables, un gouvernement pouvant facilement défaire ce que l'autre a construit. Sans doute. Mais dans le contexte actuel, deux raisons nous poussent à nous arrêter aux nouvelles structures.
D'abord pour les connaître. Depuis quelques mois, structures nouvelles et structures réaménagées semblent proliférer et il n'est pas facile de s'y retrouver. Ensuite, pour les faire fonctionner, car la majorité de ces structures supposent la participation directe de «la population». Ces deux faits, la multiplication des instances et l'appel à l'implication de la population, expliquent pourquoi, dès la rentrée, les nouveaux conseils d'école ont tenté de mobiliser l'énergie des parents. C'est aussi pourquoi, en juin, 9% d'entre nous ont élu les commissaires des nouvelles commissions scolaires linguistiques. Enfin, c'est ce qui fait que la majorité des prestataires de l'aide sociale et de l'assurance-emploi frappent aujourd'hui à la porte d'un même Centre local d'emploi (CLE).
L'article qui suit se voudrait une modeste carte routière qui aide le lecteur à se frayer une voie dans le nouveau labyrinthe des structures gouvernementales et para-gouvernementales, au niveau local et régional. Nous allons tenter de démystifier les nouveaux acronymes qui se glissent dans les reportages et les communiqués, et finissent par évoquer des réalités dont la majorité des citoyens ignorent l'existence. Enfin, cet article ne se prétend pas exhaustif et ne traite que des structures issues des réformes en cours, dans les domaines du développement économique, de l'éducation, de la santé et des services sociaux et de l'emploi.
Importance accrue du palier local
Comme jamais auparavant, les politiques récentes du gouvernement font du palier local, c'est-à-dire du territoire de la Municipalité régionale de comté (MRC)2, le protagoniste des services de «première ligne», le lieu privilégié où sont dispensés des services directs à la population. En vue de rapprocher le pouvoir de la population, on a confié au niveau local le soin d'opérationnaliser les politiques en matière de développement économique, de main-d'oeuvre et d'éducation. Par ailleurs, même si tel n'est pas le cas actuellement, l'interdépendance entre les différentes structures locales permettra éventuellement de prendre localement les décisions affectant le développement social. Enfin, en organisant de plus en plus les nouvelles structures autour des territoires des MRC, on crée un mouvement d'entraînement et la volonté d'arrimer davantage les anciennes structures «locales» aux mêmes territoires. On remarque donc souvent une correspondance accrue entre les territoires du CLSC, de la commission scolaire et de la MRC.
Le CLD (Centre local de développement) est un nouvel organisme sans but lucratif (OSBL), accrédité par le ministre des Régions, à la suite d'une résolution de la MRC. Dans sa phase d'implantation, amorcée en avril 1998, le CLD est un guichet multi-services pour les entrepreneurs locaux; il offre des services de première ligne (soutien au prédémarrage, au démarrage et au développement des entreprises) et des références pour des services de deuxième ligne (exportation, recherche et développement).
En examinant de plus près le mandat de cet organisme, on voit combien sont étroitement reliés l'emploi et le développement économique. C'est ainsi que le mandat principal d'un CLD est d'élaborer et de mettre en oeuvre un «Plan local d'action en matière de développement économique et de développement de l'emploi». Ce diagnostic de la réalité socioéconomique locale permet au CLD, d'une part, de formuler des moyens d'action et des orientations budgétaires pour une stratégie locale de soutien à l'emploi et, d'autre part, d'élaborer une stratégie locale de développement de l'entrepreneuriat, axée sur la concertation et intégrant l'économie sociale naissante issue des «entreprises communautaires» (sic).
Pour remplir son mandat, le CLD doit nouer des liens très étroits, et même organiques, avec le nouveau Centre local d'emploi (CLE). Ainsi le conseil d'administration du CLD fait office de comité aviseur auprès du CLE en matière de développement de l'emploi, tandis que le directeur général du CLE siège au conseil d'administration du CLD.
Le CLD doit également entretenir une collaboration étroite avec le palier régional, notamment avec le Conseil régional de développement (CRD), puisque sa stratégie locale doit nécessairement s'arrimer aux stratégies nationales et régionales en matière de développement régional et de développement de l'emploi.
Le CLE (Centre local d'emploi). Cette consolidation sur le plan local du «service public de l'emploi» fait en sorte que pour la première fois on regroupe, au sein d'une même unité administrative, le CLE, deux services autrefois contradictoires: un service pour gérer les mesures passives de soutien du revenu, et un autre qui s'occupe des mesures actives d'aide à l'emploi. Le CLE incarne ce que l'OCDÉ appelle «l'intégration de la fonction coercitive du contrôle des indemnités aux fonctions positives et motivantes de conseil, d'aide à la recherche d'un emploi et d'orientation vers les politiques actives du marché du travail3». Si le gouvernement y voit une meilleure coordination et une gestion plus efficace des programmes, d'autres souligneront la perspective d'un contrôle accru de l'octroi des indemnités en lien avec les activités de placement et d'aide-conseil.
La Commission scolaire. Composée majoritairement d'élus, la Commission scolaire est une instance locale intermédiaire entre les écoles et le ministère de l'Éducation. Elle a une fonction de planification, de contrôle, d'évaluation et de soutien aux écoles. La reconfiguration récente de la carte des commissions scolaires réduit dramatiquement leur nombre tout en arrimant le territoire de plusieurs d'entre elles à celui d'une MRC. De plus, la nouvelle Loi sur l'instruction publique annonce une dévolution du pouvoir de la Commission scolaire vers l'école locale, le directeur d'école, et le nouveau Conseil d'établissement.
À compter de septembre 1998, chaque institution relevant d'une commission scolaire doit se doter d'un Conseil d'établissement qui a pour mandat de consolider l'autonomie de l'école tout en renforçant ses liens avec la communauté environnante. L'éducation étant considérée de plus en plus comme un «service de première ligne», le Conseil d'établissement a également l'obligation d'assurer la qualité de son produit, car il doit en rendre compte annuellement à la communauté.
Le CLSC. Depuis longtemps, le Centre local de services communautaires est l'organisme parapublic chargé de fournir des services «intégrés» en santé et services sociaux à toute la population demeurant sur son territoire. Unique en Amérique du Nord, et agent de transformations profondes dans la façon de dispenser les soins et les services au Québec, le CLSC offre surtout des «services de première ligne» en santé, notamment au niveau de la prévention.
Par contre, la réforme en cours dans le domaine de la santé menace les CLSC dans leur mission première. Plusieurs d'entre eux sont en train de se faire intégrer, de gré ou de force, à des Centres d'hébergement ou à des Centres hospitaliers de soins de longue durée (CHSLD). D'autres, dans la foulée du virage ambulatoire, se voient contraints de fusionner avec des Centres hospitaliers de courte durée (CHCD). Trente pour cent des 145 CLSC ont actuellement une vocation double (CLCS-CHSLD); seize pour cent ont une vocation triple (CLSC-CHSLD-CHCD)4. Enfin, comme en éducation, on assiste également à des fusions entre CLSC, de façon que leurs territoires recoupent de plus en plus ceux des MRC.
Le palier régional
Si, à la suite de l'entrée en vigueur des politiques récentes, le palier local devient le lieu privilégié pour dispenser des services de première ligne, le palier régional se voit dorénavant confier le rôle de rassembleur des forces vives régionales, ce qui entraîne la dévolution à ce niveau d'un certain pouvoir de gestion. Par palier régional, on entend bien le territoire desservi par les dix-sept régions administratives du Québec. Lieux de concertation privilégiés, les structures régionales s'occupent principalement de «planification stratégique». En même temps, elles fournissent les services de seconde ligne, c'est-à-dire des services d'appui et de soutien destinés aux intervenants plutôt qu'au grand public.
Le CRD (Conseil régional de développement). Longtemps investi de la mission d'assurer le développement régional, le CRD existe depuis 1968. L'élargissement de son mandat, suite à l'adoption de la Loi 171 - la loi créant le ministère des Régions -, oblige maintenant le CRD à jouer un rôle accru dans l'orchestration de l'ensemble des activités visant le développement du territoire régional. Étant donné que bon nombre d'élus municipaux siègent à son conseil d'administration, le CRD devient l'interlocuteur principal du gouvernement provincial en région.
Le mandat principal du CRD est d'élaborer un outil de développement: les ententes-cadres régionales5. Le gouvernement lui donne en outre la responsabilité de conclure des ententes spécifiques pour répondre aux besoins de certaines catégories de la population, notamment les jeunes, les communautés culturelles, les communautés autochtones et les femmes.
Pour réaliser son mandat, le CRD peut proposer la répartition des argents disponibles pour le développement local à l'intérieur de la région, et aviser en matière de développement régional la Conférence administrative régionale (CAR), le Conseil régional de la main-d'oeuvre (CRMO) et le Secrétariat des Régions (SDR).
Le CRMO (Conseil régional de la main-d'oeuvre) remplace le Comité régional de la Société québécoise de développement de la main-d'oeuvre (SQDM), elle-même devenue Emploi-Québec. Il voit à harmoniser le volet main-d'oeuvre des différents plans locaux d'action pour l'économie et l'emploi, élaborés par les CLD. Tout en définissant des stratégies régionales de main-d'oeuvre, le CRMO tient compte des plans stratégiques régionaux et assure un arrimage avec le CRD, auprès duquel il fait valoir les objectifs de la politique active du marché du travail (PAMT). Enfin, il recommande des dossiers devant faire l'objet d'ententes spécifiques régionales en matière de main-d'oeuvre et formule des avis en matière d'économie sociale. À cet égard, le Comité régional d'économie sociale (CRES), mis sur pied à la suite de la Marche des femmes (du pain et des roses) et autrefois relativement autonome, ne subsiste qu'à titre de comité de travail du CRD.
La RRSSS (Régie régionale de la santé et des services sociaux) fut créée en avril 1992, dans le cadre du processus de régionalisation mis en place par le ministère de la Santé et des Services sociaux. Chaque région administrative, sauf la nouvelle région créée dans le Centre du Québec, a sa régie régionale.
Les Régies se chargent de planifier, d'organiser, de mettre en oeuvre et d'évaluer les programmes de santé et de services sociaux élaborés par le ministre. Elles établissent des priorités en fonction des particularités de leur région, élaborent les plans d'organisation des services, y affectent les budgets nécessaires et assurent la coordination des activités entre les établissements et les organismes du milieu.
La CAR (Conférence administrative régionale) est une instance gouvernementale qui existe depuis les années 60. Elle réunit l'ensemble des intervenants gouvernementaux présents sur le territoire régional, dans le but d'assurer la cohérence et l'harmonisation de l'action gouvernementale en région. Elle assure une coordination interministérielle à deux niveaux. D'abord, comme lieu d'élaboration et ultimement de défense de la position gouvernementale, elle joue un rôle clé dans la négociation des ententes-cadres et des ententes spécifiques. En deuxième lieu, elle voit à contrôler les dépenses gouvernementales qui s'adressent aux mêmes «clientèles», fonction critique en contexte de rationalisation et de dégraissage de l'État. Très discrète jusqu'à maintenant, la CAR est appelée à s'imposer à l'attention des citoyens et citoyennes du Québec.
Un défi
La valorisation accrue des paliers local et régional, la multiplication des structures et les exigences nouvelles qu'elles entraînent pour les intervenants locaux et régionaux représentent un défi de taille. Et, il ne faut pas se le cacher, la réponse du milieu est loin d'être unanime. Pour certains, il s'agit avant tout de sauter sur l'occasion d'investir les nouveaux lieux de prise de décision, pour influencer réellement la voie du développement de leur région ou de leur localité. D'autres, par contre, craignent que Québec ne soit en train de rebâtir un réseau de petites baronnies locales et régionales. Un rapide coup d'oeil au tableau des structures le confirme: ce sont souvent les mêmes intervenants qui siègent aux différentes instances. Avec la localisation et la régionalisation dans sa forme actuelle, ne sommes-nous pas en train de reconcentrer le pouvoir décisionnel? Le débat est lancé.
Référence: Vincent Greason, "La nouvelle carte des structures régionales et locales", Relations, septembre 1998, p. 206-210.
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Voici la définition des principaux acronymes utilisés dans ce dossier.
BAEQ: Bureau d'aménagement
de l'Est du Québec
CAR: Conférence administrative régionale
CDÉ: Corporation de développement économique
CHCD: Centre hospitalier de courte durée
CHSLD: Centre hospitalier de soins de longue durée
CLD: Centre local de développement
CLE: Centre local d'emploi
CLSC: Centre local de services communautaires
CPMT: Commission des partenaires du marché du travail
CRD: Conseil régional de développement
CRÉS: Comité régional d'économie sociale
CRMO: Conseil régional de la main-d'oeuvre
CRPMT: Conseil régional des partenaires du marché du travail
DRES: Direction régionale emploi et solidarité
DRICST: Direction régionale industrie, commerce, science et technologie
DRMÉQ: Direction régionale du MÉQ
DRR: Direction régionale du ministère des régions
MÉQ: Ministère de l'éducation du Québec
MRC: Municipalité régionale de comté
MSSS: Ministère de la santé et des services sociaux
OCDÉ: Organisation de coopération et de développement
économique
OSBL: Organisme sans but lucratif
PAMT: Politique active du marché du travail
RAPC: Régime d'assistance publique du Canada
RRSSS: Régie régionale de la santé et des services
sociaux
SACA: Secrétariat à l'action communautaire autonome
SDR: Secrétariat des Régions
SPE: Service public d'emploi
SQDM: Société québécoise de développement
de la main-d'oeuvre
TRD: Table régionale des députés
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4 février 2003