Le développement des régions
par
Clermont Dugas
L’auteur est
professeur au Département des sciences humaines de l’Université du Québec à Rimouski
|
Le développement des régions par
Clermont Dugas |
Les politiques actuelles de développement, nettement insuffisantes, semblent destinées à maintenir la paix sociale en donnant l’impression que le gouvernement assume ses responsabilités. Une remise en cause complète de la politique de développement régional s’impose
Des dix-sept régions administratives du Québec, il y en a six qui sont identifiées comme périphériques tant en raison de leur localisation à la périphérie des grands centres urbains qu’en regard de leur situation socio-économique : la Côte-Nord, le Nord-du-Québec, le Saguenay–Lac-Saint-Jean, l’Abitibi-Témiscamingue, le Bas-Saint-Laurent et la Gaspésie–Îles-de-la-Madeleine. Ces régions couvrent 87,7 % de la superficie du Québec et renferment 11,5 % de sa population.
L’exploitation des ressources naturelles, à l’origine de la mise en place de leur peuplement, requiert de moins en moins de travailleurs en raison des développements technologiques, de l’épuisement de gisements miniers et de quotas d’utilisation en vue de préserver la forêt et certaines espèces de poissons. D’autre part, la vétusté de certains équipements, des coûts de production trop élevés, un affaiblissement de la demande et une vive concurrence internationale ont aussi entraîné la fermeture d’importantes usines de transformation, causant la perte de milliers d’emplois parmi les mieux rémunérés.
La reconversion et la diversification économique, entreprises depuis des années, deviennent plus impératives que jamais. Mais l’étendue et le rythme de leur réalisation sont limités par des contraintes inhérentes à la localisation, à la structure de peuplement et à une culture entrepreneuriale trop limitée à quelques secteurs particuliers. La grande dispersion de la population et le dépeuplement ne favorisent pas non plus la tertiarisation de l’économie.
Les régions périphériques maintiennent habituellement dans leur ensemble un taux d’activité plus faible, un taux de chômage plus élevé et des revenus plus bas que la moyenne provinciale. En 2004, le revenu personnel disponible par habitant – un des principaux indicateurs facilitant l’analyse économique des différentes régions du Québec – est inférieur à la moyenne québécoise : de 9 % sur la Côte-Nord, de 30 % en Gaspésie, de 35 % dans le Nord-du-Québec. Situation qui ne cesse de se dégrader.
La situation de l’économie a des conséquences sur la démographie. Cinq des six régions périphériques ont accusé une perte de population de 4,1 % (soit 35 400 personnes) entre 1996 et 2001 – seul le Nord-du-Québec, qui ne compte que 38 000 habitants, bénéficie d’un léger gain en raison de la présence des localités autochtones. La décroissance affecte 80 % des municipalités non autochtones et la plupart des villes et centres de services. C’est le cas de Chicoutimi, La Baie, Val-D’or, Rouyn-Noranda, Amos, Rimouski, Rivière-du-Loup, Matane, Sept-Îles, Baie-Comeau, Roberval et Port-Cartier.
Cette baisse généralisée de la dernière période censitaire est exceptionnelle et fait suite à cinq années de croissance dans toutes les régions à l’exception de la Gaspésie. En fait, les taux d’évolution varient beaucoup d’un recensement à l’autre et également selon les régions. Entre 1981 et 2001, la Côte-Nord et la Gaspésie, ont subi les pires pertes avec des diminutions respectives de 17,6 % et 14,5 % de leurs effectifs en regard de 5,4 % au Bas-Saint-Laurent et de 2,4 % au Saguenay–Lac-Saint-Jean.
Les tendances à long terme et les fluctuations quinquennales traduisent des malaises économiques qui sont à la fois d’ordre structurel et conjoncturel. La nature des économies régionales et la faiblesse de l’armature de services alimentent depuis des décennies un flux migratoire constant vers les grandes villes et les grands chantiers dans différents endroits du Québec. Jusqu’aux années soixante, cette émigration était compensée par une forte natalité, ce qui permettait le maintien ou même une augmentation des effectifs démographiques. La natalité étant déficitaire, ce sont maintenant surtout les courants migratoires qui orientent le sens des évolutions démographiques.
Les mouvements migratoires obéissent à des évènements qui peuvent survenir tout aussi bien à l’intérieur des régions que n’importe où dans le monde. L’évolution internationale des prix et de la demande des métaux, du bois et du papier font ainsi fluctuer l’emploi dans les régions et par voie de conséquences le nombre de travailleurs. S’ajoutent aussi à cela les vastes et constants mouvements de transactions, de restructurations et de délocalisations d’entreprises qui s’effectuent à l’échelle nationale et supranationale et qui se traduisent habituellement par des coupures d’emplois et des fermetures d’usine dans toutes les régions.
L’évolution de l’économie québécoise et tout particulièrement celle de Montréal et de Québec influencent aussi la démographie des régions. Quand les perspectives d’emploi y sont bonnes, les grandes villes constituent une force d’attraction pour des travailleurs sans emploi, faiblement rémunérés ou encore à statut précaire des régions périphériques. Ainsi, la croissance soutenue de l’économie des grandes villes durant les dernières années est en partie responsable de la récente diminution de population des régions périphériques. C’est le contraire qui prévaut quand la stagnation économique s’installe dans les grandes villes. La crise économique de la fin des années 1970 avait entraîné une forte croissance de la population rurale tant au Canada que dans l’ensemble des pays occidentaux.
Les phénomènes migratoires sont aussi fortement dépendants d’un ensemble complexe de facteurs internes et externes aux régions. La loi sur la protection du territoire et des activités agricoles en est un exemple significatif. Elle contribue à alimenter les courants d’émigrants tout en freinant l’implantation de nouveaux résidents en provenance de l’extérieur. Une vaste portion des territoires ruraux à potentiel agricole faible ou inexistant fait partie de la zone agricole désignée par le gouvernement québécois. Ce sont des espaces boisés ou en friche desservis par des routes ouvertes à l’année sur lesquels toute construction résidentielle est interdite aux non-cultivateurs sans autorisation de la Commission de protection du territoire agricole. Cette autorisation est difficile et coûteuse à obtenir. Faute de pouvoir se construire sur la terre familiale ou à l’extérieur du village, de jeunes ménages sont forcés de quitter leur localité et bien souvent leur région. Le même problème empêche le retour d’anciens résidents dans leur localité et l’installation de citadins qui souhaiteraient bénéficier de la tranquillité et du charme du milieu rural. Des municipalités sont ainsi dans l’impossibilité d’utiliser à des fins résidentielles des sites inoccupés sans valeur pour l’agriculture.
Depuis une quarantaine d’années, de nombreux efforts ont été faits tant par les résidents des régions périphériques que par les divers gouvernements pour favoriser leur développement socio-économique. Uniquement dans l’Est-du-Québec, les gouvernements fédéral et provincial ont investi tout près d’un milliard de dollars entre 1963 et 1993 dans le plan du Bureau d’aménagement de l’Est-du-Québec et dans six ententes de développement. Malgré cela, le territoire compte 43 000 personnes de moins en 2001 et la Gaspésie est toujours la région la plus pauvre du Québec.
Les investissements gouvernementaux effectués dans le cadre des ententes de développement n’ont pas été inutiles mais plutôt insuffisants. Ils provenaient surtout des budgets réguliers des ministères et ont particulièrement servi à faire du rattrapage et à effectuer des réalisations du même ordre que celles qui existaient ailleurs. Ces ententes n’étaient en fait qu’un cadre d’action permettant aux différents ministères de remplir une partie de leurs responsabilités.
Parallèlement à ces ententes et à d’autres interventions de la part de l’administration fédérale, le gouvernement québécois a mis en place, depuis la fin des années 1960, différents programmes et mécanismes de développement. Ceux-ci s’inscrivent invariablement – quelque soit le gouvernement en place – dans la poursuite d’une même politique basée essentiellement sur le dynamisme du milieu et la décentralisation, ce qui se révèle insuffisant. Le premier élément sert de justification aux structures et stratégies existantes et à la faible implication du gouvernement provincial, alors que le deuxième est toujours en devenir et alimente les promesses.
Le dynamisme du milieu constitue l’élément de base de la théorie du développement local en vertu de laquelle les résidents des localités et des régions sont responsables de leur propre développement. Or, l’efficacité de ce dynamisme est largement fonction du contexte social, économique et géographique dans lequel s’opèrent les interventions. Il crée une compétition entre les territoires et favorise inévitablement ceux pourvus des meilleurs potentiels de développement. Il est, de ce fait, cause de disparités. Par ailleurs, le dynamisme tel qu’on le conçoit aujourd’hui et dans l’avenir n’est pas différent de celui qui a prévalu dans le passé. Or, s’il a contribué à la mise en place du tissu de peuplement, à la construction des infrastructures sociales et à l’exploitation des ressources, il n’a pu empêcher ni le dépeuplement, ni la fermeture d’entreprises, ni la diminution des services. Dans le contexte de globalisation et de mondialisation qui prévaut, il est évident qu’il faut beaucoup plus que le seul dynamisme des résidents des petites localités rurales et des régions pour les relancer sur la voie du développement.
La décentralisation administrative, quant à elle, est une revendication des représentants municipaux et des leaders régionaux depuis les années 1960. C’est une promesse renouvelée des divers gouvernements qui se succèdent à Québec et même, pour certains, l’outil par excellence pour favoriser le développement. Mais pendant que les politiciens parlent de décentralisation, les fonctionnaires multiplient les directives et les mesures de contrôle. Sous couvert de renforcement du pouvoir et même de la démocratie locale on attribue aussi aux MRC et aux municipalités de nouvelles responsabilités qui sont pour l’essentiel des mandats de gestion étroitement contrôlés par Québec.
Cette décentralisation pourrait sans doute être fort utile en permettant de mieux adapter des mesures administratives aux besoins particulariers de chaque milieu et en contribuant à accroître l’efficacité des intervenants régionaux. Toutefois, quelque soit son ampleur, elle sera toujours insuffisante pour créer le développement souhaité et remplacer les interventions qui s’imposent de la part des gouvernements supérieurs. Ces derniers sont les seuls à pouvoir orchestrer les mesures et les aides qui s’imposent pour atténuer les disparités entre les régions.
Les différents moyens utilisés depuis 20 ans – soit les sommets économiques, les plans stratégiques élaborés par les Conseils régionaux de développement (CRD) et maintenant les Conférences régionales des élus (CRE), les ententes Québec-régions et, depuis quelques années, la Politique de la ruralité – n’ont rien changé à la configuration des disparités et n’ont pu empêcher les pertes d’emplois et de services et la décroissance démographique, parce qu’ils ne disposent ni du budget ni du contexte approprié pour être vraiment efficaces.
La Politique de la ruralité, qui est vue comme un complément aux mesures de développement régional, est un exemple typique. Elle s’applique à l’ensemble du territoire extérieur aux agglomérations et régions métropolitaines, c’est-à-dire à environ 1000 localités. Elle est dotée d’un budget ridicule de 90 millions de dollars pour 5 ans, l’équivalent d’environ 18 000 $ par municipalité! C’est même nettement inférieur aux anciens programmes fédéraux d’initiatives locales des années 1960, 1970 et 1980, qui ne servaient qu’à créer des emplois temporaires. Il ne faudra pas se surprendre si cette politique ne change rien à l’évolution en cours.
Il importe de penser le développement des régions périphériques en tenant compte de leurs spécificités mais aussi des éléments responsables des disparités qu’elles accusent par rapport à l’ensemble du Québec. Il faut notamment tenir compte des déséquilibres grandissants qui existent dans la structure de peuplement et des contraintes liées à la distance et à la dispersion.
Pour y arriver, il faut au préalable une véritable volonté politique. Cette dernière n’a jamais été très manifeste et de plus, tous les niveaux de gouvernements sont loin d’avoir utilisé tous les moyens à leur disposition.
Par leur timidité, les politiques actuelles de développement sont insuffisantes pour faire contrepoids aux mécanismes de l’économie qui contribuent à la marginalisation des régions périphériques. Ces politiques semblent destinées surtout à maintenir la paix sociale en donnant l’impression que le gouvernement assume ses responsabilités. Il faut dépasser cette perspective et mettre en place les moyens adéquats pour permettre aux régions à problèmes de se doter des emplois de qualité et des services nécessaires pour maintenir leur population et favoriser leur développement.
Une remise en cause complète de la politique de développement régional s’impose. L’État est à bien des titres un intervenant majeur dans le processus de développement. Plus qu’accompagner, il doit orienter, inciter et faciliter. Il a à sa disposition de nombreux outils pour le faire, dont celui de la fiscalité. Il doit aussi mettre en place des politiques plus efficaces et appropriées que celle de la ruralité. Même sans nouveaux engagements financiers, l’État peut aussi faire plus par une meilleure adaptation de lois, de réglementations et de normes aux réalités régionales. Par exemple, des amendements mineurs à la loi sur la protection du territoire et des activités agricoles permettraient de diminuer de façon sensible l’exode rural tout en favorisant la création d’emplois. Il pourrait aussi améliorer son efficacité par une véritable approche interministérielle centrée sur les besoins régionaux.
Référence : Dugas, Clermont, « Le développement des régions », Relations, juin 2006 (709), p.32-34.
Retour à la page d'accueil des archives de la revue Relations
Qui sommes-nous? / nouveau numéro / Archives / Soirée Relations / liens / abonnement / Centre justice et foi
www.revuerelations.qc.ca
janvier 2008