LA
RÉGIONALISATION
AU QUÉBEC
par Guy Dufresne1
Mentionnons rapidement les principales politiques qui se sont succédé: Le choix des régions en 1983, À l'heure de l'entreprise régionale en 1988, La Réforme du partage des responsabilités Québec-municipalités (réforme Ryan) en 1990, Développer les régions du Québec en 1991, Décentralisation-Un choix de société en 1995, et Politique de soutien au développement local et régional en 1997. À chaque fois, les citoyens étaient placés au centre de la démarche, mais dans les faits ce sont progressivement des groupes d'intérêts professionnels qui ont occupé cet espace public. Ce qui a accentué le «déficit démocratique» dans la mise en oeuvre des politiques publiques territorialisées.
Et voici les principales manifestations qui ont regroupé les acteurs régionaux: les États généraux du monde rural en 1991, avec la mise sur pied de Solidarité rurale du Québec; en 1993, l'UMRCQ a tenu son Forum sur la décentralisation; bien d'autres colloques et forums sur la décentralisation ont eu lieu un peu partout au Québec. Des temps particulièrement forts viennent marquer cette progression de la demande régionale; soulignons les nombreux mémoires déposés à la Commission Bélanger-Campeau en 1990, à la Commission sur l'avenir du Québec en 1995, les recommandations de la Table régions-municipalités, lors du Sommet de l'économie et de l'emploi en 1996. De plus, les diverses prises de position en faveur de la régionalisation-décentralisation, adoptées par les grandes organisations sociales que sont les syndicats et les groupes communautaires, révèlent l'intérêt social de ne pas laisser le «jeu» se faire uniquement entre des groupes d'intérêts professionnels.
Le contexte même du développement régional s'est lui aussi progressivement modifié au cours des dernières années. Ainsi, de manière générale, les grandes infrastructures publiques sont en place dans la plupart des régions, ce qui vient modifier la dynamique du développement régional et déplacer les responsabilités entre l'État et les acteurs régionaux. Dans le contexte actuel de restrictions financières, la région doit assumer une part de plus en plus grande de son développement.
Vision globale du développement régional
La conception du développement régional qui prévaut actuellement est la résultante de l'ensemble des mesures prises par les acteurs régionaux en partenariat avec l'État (entente-cadre région et gouvernement); elle débouche sur une vision globale du développement régional. Cette vision globale implique des dimensions économiques, mais aussi sociales, culturelles et environnementales. Un projet aussi vaste exige d'être appuyé par un renforcement des pratiques démocratiques au niveau de base de la vie politique, le territoire d'appartenance, local et régional.
La perspective de changement dans le régime implique que le gouvernement a un rôle de direction et d'orientation politico-administrative déterminant pour la convergence des diverses interventions publiques concernées par la régionalisation. C'est sous la tutelle du central politico-administratif que se réalise la régionalisation-décentralisation. Dans le cadre du Sommet sur l'économie et l'emploi, le gouvernement du Québec a fait le choix de gouverner par «consensus», et de s'appuyer sur les grands groupes socioéconomiques. Certes, les élus qui sont politiquement responsables (maires et députés) sont présents dans ces exercices de concertation, mais ils n'en sont certainement pas des joueurs déterminants face aux représentants des groupes d'intérêts. Cette logique de marginalisation des élus reflète la méfiance du gouvernement à leur endroit.
Comment comprendre alors la dynamique de la mutation du système politico-administratif, et la place qu'y occupent les pratiques démocratiques de représentation et de participation? Qui donc peut prétendre parler au nom de la région s'il n'est pas élu par les citoyens de cette région et qu'il n'a pas de comptes à leur rendre?
La question de la souveraineté du Québec est devenue un blocage majeur pour une régionalisation politique. Le gouvernement québécois actuel considère que la possibilité de réaliser une véritable régionalisation et une décentralisation réelle dépend du statut constitutionnel du Québec. L'accession à la souveraineté rendrait possible un maximum de régionalisation et de décentralisation, alors que la situation actuelle fait en sorte que la régionalisation doit se limiter à des réaménagements administratifs. En 1995 comme en 1980, on avait fait miroiter de vastes projets de décentralisation; c'était avant la tenue du référendum. En 1995 comme en 1980, les projets furent laissés en suspens au lendemain de la «défaite».
Le fait de lier la régionalisation
à l'accession du Québec à la souveraineté relève
d'une vision de résistance de l'État québécois
dans ses rapports avec le gouvernement fédéral. Si on accepte
de sortir de cette vision de résistance pour passer à une
perspective de construction nationale, il devient alors possible de concevoir
la régionalisation comme un renforcement des composantes de la société
et de l'État national. Dès lors, plutôt que de représenter
un risque d'affaiblissement face à l'État fédéral,
la régionalisation offre la possibilité de construire une
société plus démocratiquement responsable. Cette perspective
de construction nationale par la régionalisation implique une citoyenneté
active qui peut s'exprimer au-delà des regroupements d'intérêts.
Référence: Guy Dufresne, Pour une régionalisation démocratique, Relations, septembre 1998, p. 213-216.
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Quelques repères historiques
1963-1966: Expérience-pilote du Bureau d'aménagement de l'Est du Québec (BAEQ)
1966:
Découpage du territoire en 10 régions administratives
et 25 sous-régions
Amorce d'une politique de régionalisation administrative
1968: Création de l'Office de planification et de développement du Québec (OPDQ)
1969: Création des Communautés urbaines (Québec, Montréal et Outaouais)
1970-1971: Création des Conseils régionaux de la santé et des services sociaux (CRSSS)
1974-1975: Implantation des Conférences administratives régionales (CAR) dans toutes les régions, sauf Montréal et Québec
1977: Création des Conseils régionaux de la Culture
1978: Projet de décentralisation (transfert de pouvoirs) vers les municipalités de comtés réformées (fascicule 5, jamais publié)
1980-1981:
Premier référendum, résultat négatif
Remplacement des municipalités de comtés par l'implantation
de 96 MRC
Pas de décentralisation
1983: Énoncé de politique: Le choix des régions
1987: Découpage du territoire en 16 régions administratives au lieu de 10
1988:
Plan d'action en matière de développement régional
Le Québec à l'heure de l'entreprise régionale
1990-1991: Commission sur l'avenir politique et constitutionnel du Québec (Bélanger-Campeau), de nombreux mémoires abordent les thèmes de la régionalisation et de la décentralisation
1991 16: Régies régionales de la santé et des services sociaux en remplacement des Conseils régionaux de la santé et des services sociaux
1992: Nouvelle politique de développement régional Développer les régions du Québec (Réforme Picotte)
1995: Commission nationale sur l'avenir du Québec, le thème de la régionalisation est souvent abordé
1995:
juin- Décentralisation: un choix de société, énoncé
de politique
novembre- résultat négatif au référendum et
mise en veilleuse de la décentralisation
1997:
17 régions administratives, division de la Mauricie et des Bois-francs
Politique de soutien au développement local et régional
Création du ministère des Régions