par Guy Dufresne
À la jonction d'une double légitimité, municipale et nationale, les institutions régionales sont tentées d'échapper au contrôle démocratique en jouant la carte de la concertation et du partenariat avec les «forces vives» de la région. Mais peut-on accepter que les multiples conseils, régies et autres instances décisionnelles esquivent le jugement des citoyens et leur responsabilité démocratique?
Comme d'autres États occidentaux, l'État québécois est engagé dans une restructuration de la gestion politique et administrative sur son territoire. Le gouvernement entend, désormais, associer les intervenants locaux et régionaux en assurant leur participation au processus décisionnel et à la mise en oeuvre des objectifs, priorités et projets à réaliser1.
Cette redéfinition des rapports entre la société et l'État se traduit par un appel à la participation des citoyens et aux diverses catégories d'intervenants. Ces derniers sont invités à élaborer des politiques d'action et des projets qui, récemment encore, auraient été conçus et mis en oeuvre par le centre gouvernemental.
Pareille dynamique met en cause la construction institutionnelle de l'espace régional à travers les multiples liens qu'entretiennent les intervenants privés et publics, et soulève de graves questions sur la légitimité démocratique des actions publiques territorialisées. Que ce soit par des démarches de décentralisation ou de régionalisation, le territoire institutionnel régional est devenu une arène politique, un lieu d'actions collectives et de définition d'enjeux.
Au Québec, la réorganisation des structures politico-administratives au plan territorial permet de saisir un mode singulier d'institutionnalisation de l'espace régional. La régulation des actions publiques territorialisées se trouve confiée à des organismes dirigés par des personnes dont les unes sont élues et les autres non. Le gouvernement précisait, dès 1991, que l'instance régionale «ne pourrait être assimilée à un gouvernement régional2» et qu'elle ne disposerait pas de pouvoirs de réglementation et de taxation.
Il demeure que les instances régionales, incluant le Conseil régional de développement (CRD), sont des organismes au sein desquels des non-élus peuvent exercer des responsabilités importantes. L'afflux de ces acteurs non élus est venu soutenir les réseaux constitués par les principaux «partenaires ou clients» de l'État dans les différents secteurs de l'action publique (éducation, santé, services sociaux, etc.) Leur influence croissante pose la question du déficit démocratique de l'action publique, c'est-à-dire celle de la responsabilité politique devant la collectivité la plus directement concernée.
La construction régionale
La construction d'instances régionales fondées sur le partenariat des élites renforce la division sectorielle des actions publiques comme mode d'organisation de l'administration publique. Cette transformation, qui conduit à la mise en place, secteur par secteur, de mécanismes d'institutionnalisation de l'action collective par groupes d'intérêts interposés, repose sur le partenariat et la concertation avec les élites. La montée des groupes d'intérêts et le rôle de «forces vives» reconnu aux élites locales ne peuvent qu'empiéter sur le pouvoir et la responsabilité des élus.
Le développement d'agences régionales sur la base d'un transfert de compétences des autorités locales n'est pas chose nouvelle: les élus municipaux, individuellement ou par l'entremise de leurs associations, ne cessent de relever les accrocs à l'exercice de l'autonomie municipale. L'appareil législatif et administratif québécois aurait, selon leur dire et selon l'observation désintéressée, encore beaucoup de difficultés à chasser ses vieux démons centralisateurs3. Organisées fonctionnellement (le plus souvent unifonctionnellement), instances non élues, les institutions régionales constituent un véritable système étatique régional. Elles permettent de décentraliser l'élaboration et la mise en oeuvre des politiques publiques, sans devenir pour autant un lieu potentiel d'opposition au gouvernement national.
Ainsi, dans les diverses instances régionales créées par le gouvernement pour «ajuster» ses actions administratives sectorielles, les principaux intérêts économiques sont passés du rôle de participant à celui de décideur4. Cette forme de pénétration des intérêts économiques dominants dans la gestion publique régionalisée permet d'orienter la mise en oeuvre des politiques publiques dans le sens de la satisfaction de certains intérêts, tout en demeurant sous le contrôle du gouvernement. Cette forme de régionalisation ne représente pas un renforcement de la responsabilité politique de base, ni un élargissement de l'espace public démocratique.
Depuis plus d'une décennie, les gouvernements du Québec ont eu tendance à réduire la régionalisation à un exercice de réorganisation fonctionnelle, dans une stricte perspective de gestion, sans même amorcer la décentralisation politique qui lui donnerait un sens. On tend ainsi à limiter l'influence du politique et, partant, celle des citoyens. Sans l'action démocratique des citoyens, par représentation et participation, la mise en oeuvre des politiques publiques se solde par un «déficit démocratique».
Le «déficit démocratique» est, à terme, plus grave pour une société que le déficit budgétaire. Une société ne se réduit pas à un marché, même régionalisé. En opérant un délestage de responsabilités vers les régions sans questionner les modes de responsabilité politique, l'État évite une réelle transformation du système politique et administratif. La régionalisation devient possible parce qu'elle ne menace pas le centre gouvernemental. Elle reste de nature administrative, la régionalisation politique étant remise au lendemain du grand soir de la souveraineté.
La démarche de régionalisation du Québec présente une grande similitude avec celle qu'a connue la Grande-Bretagne sous la gouverne de Margaret Thatcher. La politologue Laurence Bonnet5 nous rappelle qu'en Grande-Bretagne les institutions régionales sont des instances non élues qui élaborent et mettent en oeuvre des politiques publiques sans risquer de susciter d'opposition au gouvernement central. Au Québec, la mise en place d'organismes régionaux autonomes sans réelle responsabilité politique pour l'application des politiques publiques pourrait accentuer le manque de légitimité démocratique des actions gouvernementales sur le territoire. Confiée à des organismes sectoriels dirigés par des personnes non élues, la régulation du social devient plus localisée et moins démocratique.
Qu'il s'agisse du nombre des intervenants ou de l'harmonisation des interventions, nous ne pourrons faire l'économie d'une réflexion sérieuse sur la répartition des responsabilités et des compétences entre les divers intervenants. Or, une telle réflexion pose dans toute son ampleur la question de la démocratie dans la gestion de l'administration publique6.
Reste pourtant que les changements introduits ne sont pas inoffensifs. Même s'il espère retarder le moment où il devra partager le pouvoir politique, l'État induit, sans en prendre toute la mesure, une réelle transformation du système politique et du système administratif. Tout en comptant ne faire porter son action que sur les dimensions administratives, l'État manifeste que la forme et les modalités de la régionalisation demeurent avant tout un enjeu de nature politique. Tant il est vrai qu'il peut exister une différence considérable entre les objectifs assignés à une politique publique, les motifs qui ont poussé le gouvernement à l'adopter, et les retombées concrètes de sa mise en application.
Corporatisme et démocratie
Une régionalisation administrative fondée sur le partenariat et la concertation paraîtra aux uns jeter les bases d'un progrès de la citoyenneté, mais représentera pour les autres une avancée des intérêts corporatistes. La multiplication des acteurs non élus pose de manière pressante la question du déficit démocratique de l'action publique. Tout se passe comme si l'État, qui est censé définir des procédures d'ajustement, de coordination, finissait par intégrer la division des intérêts jusqu'à ne plus être en mesure de se coordonner lui-même: finalement la question est de savoir qui va réguler le régulateur?
La montée des groupes d'intérêts et la diversification des espaces de gestion publique entraînent l'apparition d'une catégorie de décideurs publics non élus, une élite dont les membres se désignent comme acteurs régionaux. Comme le souligne Klein, l'espace naturel du corporatisme est le méso-niveau (palier régional), dont les acteurs sont de taille respectable, mais n'ont pas et ne peuvent avoir de vocation universelle7. La complicité entre l'État et les élites régionales apparaît dans la consécration par l'État du rôle des «forces vives» du territoire, au détriment de la responsabilité démocratique des élus.
Les relations entre l'État, les associations d'affaires et les syndicats sont ni plus ni moins que le fondement du mode de fonctionnement du système régional. Pour l'essentiel, il s'agit d'un système de nature corporatiste: le corporatisme implique une communauté d'acteurs publics assez étroitement soudée, associant l'État et des groupes d'intérêts qui représentent le capital et les travailleurs8. Le caractère corporatiste du système politico-administratif à base régionale tiendrait ainsi à l'institutionnalisation d'un statut public conféré par l'État aux groupes d'intérêts. Un statut modulé et différencié selon le secteur d'action publique concerné et le niveau de décision publique impliqué.
Le partenariat entre l'administration gouvernementale et ses «clients» privilégiés court-circuite et affaiblit la responsabilité démocratique. La régionalisation sera-t-elle un progrès de la citoyenneté, dans le sens d'un acquis démocratique? Si tel est le cas, elle serait un frein à la poussée néo-libérale. Ou sera-t-elle, au contraire, un relais administratif au service de la poussée néo-libérale?
Régionalisation et groupes communautaires
L'insertion des groupes d'intérêts dans les processus décisionnels a un prix en ce qui concerne les objectifs et les intérêts des groupes, particulièrement pour les groupes communautaires. La participation des groupes communautaires aux diverses tables régionales permet de légitimer un exercice qui, sans eux, serait nettement de type corporatiste. Certes, les groupes communautaires peuvent véhiculer des valeurs et des pratiques qui renforcent la démocratie mais, dans le cadre de ces instances régionales, ils sont soumis à une régulation étatique fondée sur l'efficacité de gestion. Les groupes d'acteurs impliqués dans ce système ont à faire la démonstration de leur capacité et de leur expertise comme partenaires dans la décision et la gestion.
Sur le terrain administratif, l'inégalité des compétences et de l'expertise des différents acteurs est criante. Pour les groupes communautaires, invités comme «partenaires» régionaux à se concerter avec les autres «forces vives» de la région, il y a là un risque majeur. La participation à la décision ne conduirait-elle pas à l'abandon, ou du moins à la modification, des intérêts communautaires dans le sens d'une préoccupation de gestion et d'opérationnalisation? Et qu'adviendra-t-il des groupes qui sont en marge de cet exercice?
La mobilisation des groupes d'intérêts ressortit au processus démocratique, cependant celui-ci n'est pas réductible à cette seule participation. Il ne suffit pas de faire la somme des intérêts spécifiques engagés dans la gestion des politiques publiques pour dégager l'intérêt général de la société civile. Ce jeu relationnel permet tout au plus de satisfaire des intérêts dominants de manière ponctuelle et conservatrice. Les collectivités locales sont ainsi engagées dans la médiation politique entre une démocratie participative permettant aux divers groupes de s'associer aux politiques publiques, et une démocratie représentative qui rend possible l'exercice du contrôle démocratique sur les décideurs publics.
Forces
et région
tableau: Forces et régions
Il y a deux façons de voir la dynamique de la régionalisation. D'un côté, la région définie comme zone de décision publique échappant au contrôle démocratique, où la régulation collective se réalise entre les «forces vives» du territoire dans le sens de leurs intérêts. Cette approche de type corporatiste produit un déficit démocratique en transformant les élites régionales en décideurs publics, échappant à la responsabilité politique. En face, une perspective plus citoyenne et démocratique, qui s'appuie davantage sur les espaces locaux et des objectifs de légitimité démocratique: l'enjeu ici rejoint davantage les groupes communautaires, au plan de leurs actions et de leurs revendications démocratiques. La citoyenneté active demande à s'ancrer dans le territoire d'appartenance, le milieu de vie.
Mais la région pourra-t-elle émerger comme espace public démocratique, tant que les représentants élus des citoyens y verront une menace à leur propre légitimité? Le gouvernement joue la compétition entre les élites régionales dans la construction de ce qui pourrait devenir des fiefs politico-administratifs, en marge des citoyens et d'une réelle responsabilité politique.
En même temps qu'elles sont désirées, [les régions] sont castrées aussitôt de ce qui leur donnerait force et réalité: l'accès au pouvoir décisionnel, la reconnaissance politique, la capacité de gérer des enjeux politiques, un statut d'égalité avec le centre leur donnant autorité de vivre des processus de politisation, le pouvoir donné à de simples représentants du peuple de prendre des décisions à la place des technocrates et celui de les mettre en même temps à leur place9...
Les citoyens ne sont pas réductibles
aux rôles de clients ou de consommateurs, du moins dans un régime
démocratique. Le défi actuel de la construction régionale
concerne la place du citoyen dans un système en mutation, et pas seulement
la position des groupes d'intérêts. La relation entre citoyens
et élus demeure la base de la démocratie, qui rend possible la
participation et le contrôle démocratique. C'est au prix de cette
médiation politique que peut se construire une région comme espace
public citoyen.
Référence: Guy Dufresne, "La régionalisation au Québec", Relations, septembre 1998, p. 211-212.
www.revuerelations.qc.ca
4 février 2003